公共组织与外部环境的相互作用

7.2　公共组织与外部环境的相互作用

公共组织与外部环境是密切联系在一起的，它离不开外部环境所提供的各种条件和机会，任何与公共组织有联系的外部环境都会对组织产生这样或那样的影响和作用，甚至决定着公共组织的兴衰存亡。因此，公共组织与其外部环境的关系一直是学者们关注的一个重要问题。自20世纪60年代以来，西方 社会学家和公共组织理论家们从各自研究的旨趣出发，系统地研究了公共组织与外部环境之间的相互关系，并在此基础上形成了具有特色的资源依附理论、权变理论、 环境决定论以及种群生态学理论等，这对于我们研究和理解公共组织与外部环境的关系提供了帮助，但是同时，每一种理论也都存在着一定的不足与缺陷，比如，资源依附理论虽看到了环境对公共组织行为的制约作用，但是它只片面强调公共组织对环境的依赖性，而忽视了公共组织对外部环境的改造作用。再者，资源依附理论也过分强调了外部环境的有效性，事实上，在我们的日常生活中，很多环境因素属于无效因素。其他几种理论虽然分析两者关系的视角有所不同，但它们存在着一个共同问题，即它们都没有看到公共组织与外部环境的互动性，即便看到了这种互动性，最终也滑向了“环境决定一切”的窠臼。

马克思主义关于人与环境理论则为我们认识两者的关系提供了坚实的理论基础。马克思主义关于人与环境的基本观点是：环境是人活动的基础，环境的改变引起人的改变，两者的相互关系公共统一在革命性的实践中。公共组织不过是人的组织化形态，在此意义上讲，公共组织与外部环境之间的关系，实质上是组织成员与外部环境之间的关系。环境是公共组织赖以存在和发展的基础，环境发生了变化，公共组织的相关方面也随之发生变化；环境的改变是公共组织活动的结果，公共组织活动的有效性决定了环境改变程度的有效性；公共组织的活动和环境的改变必须在实践中取得一致。

以此为基础，我们分别从 政治环境、 经济环境、 文化环境、技术环境、信息环境与国际环境等几个方面来分析公共组织与外部环境相互作用的过程。

7.2.1外部环境对公共组织的影响分析

1.政治环境与公共组织

公共组织的活动是在特定的政治背景下进行的，公共组织的目标与执行过程，如果忽略了政治环境的影响，则不容易理解其运作的内涵。这里所说的政治环境，是指影响与制约公共组织实现其功能的各种政治因素的总和，主要包括政治体系、政治关系、政治局势、 公共政策和 法治环境等几个方面。

(1)政治体系因素。

政治体系主要是指政治行为主体赖以存在的制度形式，是政治行为主体与政治制度的有机统一。它一般包括两个方面：一是社会政治组织，二是政治制度。^[3]社会政治组织是人们通过政治权力来实现自己的利益和权利而按照一定原则和规则结成的集合体，如立法机关、司法机关、行政机关、政党等。政治体系主要是通过组织体系的合理化和有效的权力分配机制对公共组织产生影响。

以国家结构形式为例，国家结构形式主要分为单一制和 联邦制。不同的国家结构形式将直接影响一个社会里各种公共组织间的关系以及公共组织的运行模式。

单一制的国家结构形式虽有分权行为，但它更侧重于集权。侧重于集权的单一制国家倾向于把所有的 公权力集中于政府手中，希望把所有的公共事务都揽入囊中，这在很大程度上决定着公共组织的存在状态、模式、职能范围等。政府作为管理社会公共事务的核心，甚至是唯一的组织，即便有其他一些公共组织存在，也不过是政府这个公共组织的分支单位或附属。相应地，公共组织的运行模式就不是各公共组织间的具有协商性质的合作共治，而是以指令性、命令性的方式运行。公共事务的纷繁复杂性决定了政府作为提供公共产品的唯一组织总是力有不逮，进而影响到整个社会公共利益的实现程度。

联邦制的国家形式虽也有集权行为，但它却更侧重于分权。分权虽然使得各级公共组织有极大的自主性，但是也导致了各级公共组织间缺乏足够的合作。这最终导致了公共组织提供公共产品和服务时的低效，甚至于社会公平缺失、矛盾丛生等。因此，在20世纪70年代与80年代之交，西方国家在新公共管理理论的指导下进行了“政府再造”运动。在一定程度上，这场运动颠覆了政府的单一治理理念与模式，在社会上逐渐确立起“合作”理念和“多中心”的治理模式。

(2)政治关系因素。

政治关系是指在社会生活中，各种政治主体基于力量对比而形成的以利益和权力分配为核心而形成的相互间关系。利益与权力是政治关系中的核心内容。不同的政治主体有着不同的利益与权力诉求，这使得政治关系中的各主体间会产生利益和权力冲突，而公共组织是通过管理社会公共事务，提供公共产品和公共服务，以实现社会的公共利益。因此，各政治主体对利益内涵的认知和价值判断势必会影响公共组织的目标确定与实现程度。如果各政治主体都能以是否有利于社会公共利益的实现为标准，来协调各方之间的利益矛盾，那么这将有助于公共组织目 标的实现。反之，政治主体就可能牺牲公共利益来维持自我利益。

(3)政治局势因素。

政治局势是指各种政治势力或社会集团相互作用形成的政治秩序以及政治体系的运行情况，主要表现为政局稳定或政局动荡。政局的稳定与否直接关系公共组织的存在与发展，以及公共组织目标的实现。在一个极端不稳定的政治、社会环境中，公共组织是不能健康存在和发展的，更遑论公共利益的实现，所以营造一个好的政治局势对实现公共目标是很重要的。

(4)公共政策因素。

公共政策是由政府或其他政策主体制定的、调整全社会利益关系并具有鲜明的目标或方向的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列条例、法令、措施、办法等的总称。^[4]它通常是公共组织以公权力为后盾实施公共管理活动，对整个社会都产生重要影响的一种方式。公共组织尤其是政府针对社会生活中存在的或正在发生的问题做出决策，通过调动各种组织机构，调配各种 社会资源，运用各种功能手段，并转化为相关的公共项目，达到问题的解决、政治的稳定和经济的发展以及规范人们的行为。一项公共政策总会涉及公共组织自身的职能 定位以及职能范围。虽然公共政策从本质上说应该以公共利益为圭臬，但是公共政策的制定与出台实际上是各种政治主体相互角逐的结果与产物，这就有可能带来政策“公共向度”的某种缺失，从而损害公共利益。

(5)法治环境因素。

法治简单地说就是用法律治理国家，强调法律的至高无上的权威。法治包括 静态的法律规则与制度体系，也包括立法、执法、司法、守法等活动过程。法治是 现代民主国家的基本要求，它既是对以政府为核心的公共组织的一种约束，更是对它们的一种法律支持。公共组织的本质在于它的公共性，假如没有法律的约束与限制，公共组织便会由于私欲的膨胀而背离组织的公共性，从而会损害公共利益；倘若各个公共组织能依法运行，就可以借助法律的权威性所赋予的一种力量而去实现公共利益。

2.经济环境与公共组织

公共组织总体上是建立在公共预算和公共财政开支上的，离开经济的支撑，公共组织自身无法生存与发展，更谈不上实现社会的公共利益。所以，经济环境是公共组织自身存在和发展的前提和基础，是公共组织实现社会公共利益的经济保障，是影响公共组织的非常重要的因素。公共组织的经济环境就是指公共组织所处的经济背景，是影响和制约公共组织的一切经济因素的总和，主要包括生产力发展水平、经济结构和经济体制等。

(1)生产力水平。

生产力是人们在生产过程中形成的解决社会同自然矛盾的实际能力，是人类征服和改造自然使其适应社会需要的客观物质力量，是生产力的性质与水平的统一体。生产力的发展水平主要表现为劳动者、劳动资料的多少、生产的规模、发展的速度和 劳动生产率的高低等，生产力发展水平直接决定一个国家的经济发展水平，反映了社会的总体生产能力和社会占有物质 财富的水平。

公共组织主要提供公共产品和公共服务，而由于提供公共产品和服务总是需要一定的物质和资源的，可它本身又不是直接从事经济性活动以获取经济利益的组织。很显然，公共组织要能够提供足够的、优良的公共产品和公共服务就必须要解决这个难题，其根本途径在于提高社会的生产力水平和经济发展水平。社会生产力水平和经济发展水平越高，就越能为公共组织的活动提供充分的、可靠的物质保障。虽然现在任何一个国家的公共组织提供的公共产品和公共服务与人们的需求相比都还有很大的差距，但现代社会里的任何一个国家提供的公共产品和公共服务都远比传统社会多得多，这样一种差距主要还是由于社会的生产力水平与经济发展水平所决定的。在传统社会里，公共组织(主要是政府)所能提供的公共产品和公共服务仅仅止于安全和秩序，甚至由于经济发展水平低，最基本的安全和秩序都可能无法提供，更糟糕的是，政府本身就是安全和秩序的破坏者。在现代社会里，政府提供的公共物品和公共服务不仅包括了纯公共物品，如国防、社会秩序、法律规范、环境保护、基础研究、空间技术等，还包括其他很多准公共物品，如社会保障、道路、桥梁、能源、通信、城市公共服务、教育、广播电视等。所以说，生产力水平和社会经济发展水平直接决定着公共组织提供公共产品和公共服务的范围、水平和能力。

(2)经济结构。

经济结构主要是指经济活动中的各要素之间的相互结合、相互联系的存在方式。经济结构的组成不同，公共组织的构成也就不同。里格斯认为，一个国家的公共行政模式基本上是由该国的经济结构所决定和塑造的。不同的经济结构导致了不同的社会形态，而不同社会形态的公共组织模式和运作机制是不同的。

在农业社会，经济结构主要是以土地为核心、农业为主的单一形态，这样整个社会的资源就比较分散，即便是有些人占有了大量的土地，集中了很多财富，但是这些财富的使用具有很大的内向性，更何况整个社会的生产效率是很低的，社会剩余财富量不足，相应地，公共组织就比较单一，公共组织模式主要是以政府为驱动，等级型、掠夺型的结构形态，即权威—等级—依附三位一体，这就影响了提供公共产品和公共服务的范围、水平和能力。

在工业社会，经济结构主要是以货币资本、劳动力、物质资本为核心的综合形态，这样的经济结构对于效率有着天生的渴望，效率就是企业的生命。为了实现和满足这样一种经济结构对效率的需求，科学管理理论应运而生，随之也就需要新的组织理论。马克思·韦伯的“官僚制组织理论”影响最大。这种科层官僚制体现了一种科学化的组织管理方式，在专业化、科层制、等级化的官僚行政中，准确、速度、知识、连续、灵活、统一、严格服从、摩擦少、物力和人力成本低，成为官僚行政的特有属性。这就形成了相应的“契约——控制——服从”模式。后来经过改革，“竞争——管理——协作”模式出现了。这种组织模式在提高整个社会生产效率的同时，也逐渐背离了公共组织的公共性，而表现出了沃尔夫所说的“内部性”以及政府扩张的现象；它在不断扩大政府提供公共产品和公共服务的范围时，出现了提供公共产品和公共服务能力不足的问题；同时也造成了整个社会公共组织的趋同化，使得公共组织间的合作共治变得不可能，造成了提供公共产品和公共服务时的组织垄断现象。所有这一切最终表现为政府为核心的公共组织在提供公共产品和服务时的低效。

在后工业社会，经济结构主要是以知识的生产、分配为核心，借助于网络而形成的立体结构。这样一种结构横跨的领域多，涉及的范围广，关联的组织多，使得原有的组织模式已经远远不能适应社会的需求。针对这种情形，治理理论应运而生。从治理概念的基本含义和治理理论的主要内容看，治理理论具有以下特征：治理理论认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构只要得到公众的认可，就可以在不同层面和范围内成为社会权力的中心；治理强调国家与社会组织间的相互依存和互动的关系；治理强调管理对象的参与，希望在管理系统内形成一个 自组织网络，加强系统内的组织性和自主性；治理理论强调政府在完成社会职能时，除了原有方法外，还有 责任采用新的方法和措施。^[5]这种理论代表了现代政治重建的一种规划，表达了矫治 工具理性支配下的“中心化”治理结构的趋势，以建构“多中心治理”模式。这种治理理论上的革命性变革，既带来了整个社会治理模式的改变，也使得在提供公共产品和公共服务时各组织间合作共治成为可能和必要。在理论和现实的推动下，社会形成了新的治理模式即服务——信任——合作，也称新公共服务模式。这种模式将带来公共组织间关系的改变，以及公共组织提供公共产品和服务的能力提升。

(3)经济体制。

经济体制是包括 所有制结构、经济决策体系、经济利益关系、经济调节体系、经济组织体系等内容的一系列制度的统称。经济体制直接影响着一个国家的经济经营方式、资源分配方式，从而最终会影响到公共组织的活动方式、公共组织间的关系以及公共组织提供公共产品和公共服务的水平和能力。

从现代社会的所有制结构来讲，有单一的 公有制、单一的私有制和公有制为主体的混合所有制经济成分三种形式。

就单一的公有制而言，生产资料完全集中在政府手中，生活资料的分配由政府完全掌管，与这种所有制形式对应的政府，对整个社会的管理只能采取计划的手段，因为只有计划这种手段才能保证国家对经济活动和社会活动的控制。当生产资料完全掌握在政府手中及生活资料完全由政府分配的时候，政府就成为整个社会中经济活动的唯一主体，同时也是公共物品和公共产品的唯一供给者，于是，政府就有了两种相互对立、冲突的角色。作为公共产品和公共服务的提供者，政府要 追求的是公共利益，而公共利益的实现需要政府投入很多资源，虽然公共利益的实现程度最终对于政府的治理有着极为重要的作用，但当整个社会的资源极为短缺时，政府就会有意识或无意识地减少公共产品和公共服务的供给，从而造成对公共利益的漠视；反之，政府会把它的注意力集中在能带来明显经济成果的经济活动领域，经济活动是以逐利为目标的，当社会缺失了经济伦理的价值指引时，这种对经济利益的追求就成了政府活动的根本目的。在单一公有制和 计划经济时期，政府提供的公共产品和公共服务的范围很广，似乎囊括了民众所有生活物品及消费，这不过是一种假象，能够享受到政府公共服务和公共产品供给的仅限于在政府和国有企业里工作的人们，社会多数人没有享受到。这实际上只是关照了一部分人的利益，而忽略了其他大多数人的利益要求，这在一定程度上违背了政府的公共性要求。

所以，这样一种所有制形式和经济手段就注定了政府表面上的全能性。实际上，政府不可能是全能的，当它执意把自己打扮为一个无所不能的角色时，它就恰恰什么也可能做不好。在这样一种所有制结构和经济手段中，公共组织极为单一，公共组织间的关系也必然是“中心——边缘”的，甚至是无边缘的。这样的公共组织形式和关系决定了它们在提供公共产品和公共服务时的范围很小、水平和质量较低。

以单一的私有制形式来看，在资本主义国家，生产资料基本上归社会所有，生活资料的分配也是以社会来完成，与这种所有制形式相对应，资本主义国家主要实行的是市场经济。随着经济发展的程度变化，公共组织规模大小和数量多少也会不同，作为公共组织的主要主体——政府，它的权力范围和职能也有一个 历史的演进过程。

在自由资本主义时期，政府主要起“ 守夜人”的作用。政府的作用仅限于保护社会免受外敌侵犯；保护每一个社会成员免受其他成员的强制，实现社会公正；建设和保护公共设施。这一时期的公共组织也不多、职能也比较简单，提供的公共产品和公共服务也比较少。

随着自由资本主义向垄断资本主义的过渡，资本主义市场经济经济固有的一系列弊端如失业、贫富分化、周期性经济危机更加严重，特别是1929年开始的资本主义经济危机，使人们认识到 市场机制本身的局限性，这在客观上促使凯恩斯主义的兴起。凯恩斯主张政府不仅要履行传统的职能，而且要对 充分就业、物价稳定、经济增长、国际收支平衡、收入均等化负责。“二战”后，各主要西方国家普遍采取了干预主义政策，这些干预政策一定程度上保证了战后近三十多年资本主义经济的持续增长。但是，20世纪70年代以后出现的低经济增长、 通货膨胀、 财政赤字、高 失业率为特征的“滞胀”现象使人们发现如同市场会失灵一样，政府的干预也是有缺陷的，政府同样会失灵；市场解决不好的问题，政府不一定能解决好。但无论如何，这样一种政策在很大程度上扩大了政府的权力范围和职能，也使得政府要对社会负更多的责任，提供更多的公共产品和公共服务。

在西方 新自由主义的影响下，政府又开始重新定位自己的作用，调适自己与市场的关系。新自由主义继承了古典自由主义经济理论的自由经济的思想，并推向极端，强烈主张自由化、私有化、市场化。这样一种理论在表面上促进经济发展的过程中，同时也带来了很多 社会问题。在此基础上，人们又开始反思新自由主义的合理性与政府的作用模式。这在相当程度上推动政府改变其提供公共产品和公共服务的单一性和垄断性，为其他公共组织的出现与发展、也为政府调整它与其他公共组织的关系，改变“中心——边缘”的治理模式提供了契机。这无疑会改变原有公共组织的运作模式和公共组织间的关系，实现公共组织间的相互协商与合作，从而提高公共组织提供公共产品和公共服务的水平和能力。

3.文化环境与公共组织

文化泛指人类社会历史实践过程中所创造的物质财富和精神财富的总和，但在人类社会的不同时期，由于人们实践的内容、形式的差别，又会形成不同的文化环境。文化一经形成，它的各方面因素和各方面特征就会以一定的结构形式走向系统性，凝固成特定的文化模式，发展成独特的文化传统。这种文化模式和文化传统通过各种社会组织和传播媒介进入人们的精神生活和物质生活中，潜移默化地影响着、改变着人们的思维方式、价值取向、行为特点，使人们的思想和行为不自觉地打上时代的文化烙印。

公共组织总是在一定的文化环境中存在、变化与发展的，为了满足自身运作的要求，它就必须使自己在确定组织文化、组织模式、组织目标、组织战略、组织结构等方面时考虑组织的文化环境。离开对公共组织文化环境的分析，我们就无法解释为什么一个国家会形成这样的组织模式而另一个国家却有着那样的模式，以及为什么相同模式的组织却有着不同的运作结果等一系列的问题。而文化环境恰恰为我们提供了一种探究组织之间、组织内部间差异的一种很好的视角。文化环境对公共组织的影响相对于政治环境和经济环境而言比较迟缓，但作用的时间更长。

公共组织的文化环境主要指影响一个国家公共组织行为活动方式、范围、能力的认知水平、价值观念、意识形态、行为规范和道德传统等因素的总和，它既包括公共组织所处的社会文化环境，也包括公共组织自身内部的文化环境。文化环境对公共组织的影响主要表现在以下几个方面：

(1)认知水平决定了公共组织对公共问题的确定和处理问题的方式。

从 哲学层面讲，认知是主体以一定的观念方式能动地反映、再现、预见、评价和创造客体，使客体内容以信息的方式进入 人脑，成为人的精神性、观念性的存在。认知主体对客体的改造方式和策略选择在于主体的认知需要和求知动机，它们影响着主体的认知水平和能力，进而决定着主体确定和解决问题的态度与方式。

公共组织的活动具有强烈的公共性。这样一种公共性使得它与社会上的人们有着密切联系。人们往往根据自己的需要和追求来认识和评价相关组织的活动效果。假如公共组织要解决的问题恰恰是人们所关心的问题，人们就对这样的公共组织的活动有很高的兴趣，就会特别关注公共组织的活动效果，并根据自己对于结果的评测及主观感受对公共组织做出肯定性或否定性的评价，这样的评价结果影响着人们如何看待公共组织以及他们和公共组织的关系。当人们对公共组织做了肯定性的或积极的评价时，他们就特别关注这一公共组织，当大多数人都把注意力集中在这个组织上的时候，人们就会自觉地或不自觉地给了公共组织一种支持，从而会促使公共组织更加积极、努力地解决与人们密切相关的公共问题。同时，对于那些没有尽到职责的公共组织会产生公众压力，促使它们反思自己公共物品和服务上的不足，寻求在选择公共性事务的正确态度以及更有利于满足公共利益的行动方式。

(2)价值观左右着公共组织对待公共事务的态度。

价值观是文化环境中的核心要素，它对公共组织的作用更为明显。每个人都有自己的价值追求，公共组织的最基本构成要素是人，而把这些人聚集起来形成一个组织的则是他们有着共同的价值追求。现实的个人应该是自我价值和社会价值的统一。人们会有什么样的价值观主要取决于他是如何处理自我价值与社会价值的关系。一个人愈是看重自己的社会价值，他的自我价值也就越大。反之，当一个人只强调自我价值时，他就不会有什么价值可言。于是，社会就会形成不同的价值观：一种是服务于社会、服务于人民的价值观，一种是极端个人主义的价值观。当前一种价值观在社会上占主导地位的时候，处于这种环境中的公共组织就能比较自觉地以公共利益为取向从事活动，这就非常有利于公共组织更好地实现公共目标；当后一种价值观占了主导地位的时候，公共组织的公共性就很难得到保障。这是两种极端的情形，但是通过这种极端化的方式，我们能看到价值观对公共组织在对待公共事务态度上的重要性。

(3)意识形态直接影响公共组织的公共性程度。

意识形态是一种普遍的共识，是一种文化观念上的“理想类型”，是面对社会问题时的心理反应并要遵循的“基本图式”，是一种社会心理与个人心理的“同一”与“交汇”，是一种能够凝结人心，让所有的人都认同的一种信仰体系或价值体系。^[6]意识形态作为一种价值体系实际上是一个社会中占主导地位的阶级与其他阶级形成的“话语交集”，并由这个交集而形成一种不同阶层所共享的(观念形态的)公共空间，这个交集越大，公共空间也就越大，一个社会的意识形态或者信仰体系就越具有合法性，也就越能掌握群众。意识形态虽然是反映社会中占统治地位阶级利益的，但是它总是要表现出一种“公共性”，惟有如此，才能在全社会产生影响，而公共组织正是以实现公共利益为宗旨的，因此，公共组织的公共性程度不能不受到该社会的意识形态的影响。

资本主义国家的意识形态主要是维护资产阶级利益的，资产阶级是社会上占主导地位的但人数上居于少数的阶级，资产阶级与广大人民群众之间的利益是根本对立的，加之，资本主义国家内部有很多利益集团，这些使得资本主义国家的公共利益趋于“碎片化”，从而影响到公共组织的公共性程度。社会主义国家是广大人民群众的国家，这样一种意识形态就是反映广大人民群众利益的价值体系，这样一种意识形态本身具有很真实的公共性，相应地，公共组织本身也应该具有很强的公共性，从这个意义上讲，社会主义国家的公共组织的公共性本质上就高于资本主义国家，这更多是一种理论上的论证。要真正实现这样一种状态，社会主义国家也应该在公共组织模式、公共组织关系以及法律制度方面下很大工夫。

(4)行为规范决定了公共组织如何与其他组织以合法、合理的方式进行沟通交流。

行为规范主要是指一个社会里决定人们行为活动方式的制度形态，既包括正式的行为规范，也包括非正式的规范如社会风俗、习惯、传统等内容。它主要通过确定社会里的人们和组织的活动方式、作用范围等来发挥作用。行为规范本身也是一个体系，社会里的人们和各种组织都会受到该行为规范体系的影响与制约。一个社会里具有何种类型的行为规范及其是否健全完善直接关系到公共组织间的关系、沟通交流方式，从而最终会影响到公共组织的效能。

行为规范体系包括两种：正式的规范体系和非正式的规范体系。这两种不同性质的规范体系是相互作用的，两者既有相互支撑的一面，也有相互矛盾的方面，我们必须要看到这样一种关系对于公共组织运行的影响。现代社会基本上都是以法理性权威为基础的社会，这样的社会一般都会遵守正式的规范体系，但也有一些社会处于过渡时期，法理性权威基础没有完全建立起来，官僚制的理性精神没有培养起来，与此同时，传统中的一些负面文化并没有被剔除，如完全倚重伦理道德、轻法治、重人治、讲人情、讲面子、讲关系等，这些负面性文化往往固化为我们常说的“潜规则”。这种“潜规则”是一种软化正式规范体系的“腐蚀剂”，其结果往往是使规则服从于“情理”而不是理性，使行为规范沦为权力的“奴婢”，从而消解正式规范体系的作用。这最终会使一些公共组织运行时不按组织规章办事的事情发生，以至于会损害社会的公共利益。总之，行为规范体系，尤其是法律体系的健全与否事关公共组织能否养成遵守法律、规章制度的习惯。

(5)道德传统使公共组织能够不依靠国家强制力而自愿扮演特定社会角色，发挥社会功能。

现代社会是以法理性权威为基础的，法理性权威建立在一系列清晰而明确的规则、制度和程序之上，它更多地强调正式的法律、规章与制度对人们的约束性与规范性，它的实施是依赖于国家的强制力。在这个意义上讲，对于人们而言，正式的规则体系是一种外在性的东西，正式的规则体系总有力所不及的地方，而这恰恰是道德可以发挥作用和影响的地方，道德虽然不具有强制性，但在某种程度上讲也正是由于没有正式规则那样一种强制性，它给了人们和公共组织自由选择的空间，给了他们自己做主的权利，从而使得他们在行为活动时能听从良心的召唤。这既可以降低正式规则实施的成本，也可以提升人们遵从正式规范的自觉性。所以说，一个真正的法理性社会从来都不排斥道德的作用，相反，它特别需要良好道德环境的支撑。

公共组织也处于一定的道德环境中，双方有着很高的契合性。社会道德水平的高低直接影响着公共组织的公共性。就道德的基本要求来讲，道德要求的最低限度是不损害他人与社会的利益，道德要求的最高限度是全心全意服务他人与社会，只讲奉献，不讲索取；而公共组织就是为社会提供公共产品和公共服务，以实现社会公共利益的，公共性是对公共组织的基本要求。所以，高水平的道德对实现公共组织的公共性是很重要的。

所以说，道德对于公共组织的运作效能、公共组织间的合作以及公共利益的实现程度有着重要的影响与作用。

4.技术环境与公共组织

科学技术的发展改变了人类的生产方式和生活方式，它越来越成为生产力中最为活跃的因素。科学技术是当前组织环境中变化最为迅速的因素。技术是构成组织的要素之一，它制约着组织管理和活动的方式方法。理查德·斯洛特认为，很少有组织创造自己的技术，组织以机械设备、整套工程、系列指导和熟练工人的形式，从环境中引进技术。^[7]就此而言，公共组织也不例外。公共组织的技术环境是指组织所处的社会环境中的科技要素以及与该要素直接相关的各种社会现象的集合，它包括四个基本要素：(1)科技水平。不仅包括那些引起时代革命性变化的科学发现和技术发明，而且还包括与组织活动直接相关的产品和过程技术的发展变化。(2)科技力量。主要是指社会科技研究与开发的实力，它决定了未来的科学技术水平。(3)科技体制。是指科技活动过程中的科技资源、科技组织活动规范与科技组织机构所构成的科技组织模式，它是科技发展的制度基础。(4)科技政策与科技立法。指国家科技战略、政策及支持重点，以及国家对科技事业的管理。

技术环境对公共组织的影响主要表现在以下几个方面：

其一，技术的应用使组织结构模式出现“扁平化”的趋向。

相对于传统大规模的集权化层级结构而言，“扁平化”组织主要是指那些结构松散，内部部门彼此直接控制程度小的组织。组织最底层与最高层通过电子化沟通即可及时、方便地进行信息交流，不再需要过多的管理层次，各级管理者的权力在缩小，基层的自主权得到扩大，还可以实现不同组织部门职能的重组和管理流程再造。约翰·奈斯比特说：“我们过去创造等级制、金字塔式的管理制度，现在由电脑来记录，我们可以把机构改组成水平式。”^[8]

其二，计算机网络的出现使公共组织管理方式发生了变化。

传统的公共组织是以官僚制为主要形式的，它强调的是组织的等级化以及层级之间的界限分明，而网络的出现使组织以信息流动为基础而不是以等级为基础。公共组织的服务对象不需要知道机构工作之间的明确界限，它们提供的服务可以组合在一起。作为这种技术变化的结果，一般认为组织将需要更少的中层管理者，还可能需要更少的低层人员。从权力关系的意义上讲，官僚制形式仍然要发挥作用，等级制并没有消失，只是不需要如此多的层级。

其三，新技术的运用改变了组织运作的技术条件，组织过程得到缩短，组织效率大幅度提高。

公共组织的运作离不开技术支持，公共组织的变革也离不开新技术的推动。现在技术正被看做是公共组织改善其服务水平和方式的关键因素。网络技术的出现及其在公共组织内部、组织之间的使用打破了组织内部的和组织之间的界限，实现了组织内部及之间的无缝隙衔接，使组织能超越一定的时空限制，缩短了组织流程，提高了公共组织的服务效能。

其四，技术开发与创新的内在动力使组织内部分化出了进行技术创新的新部门，创新、追求卓越成为组织管理者的职责。

技术的开发本身是人类创新的一种结果。新的技术形式的出现也必然要求运用这种技术的组织具有一定的创新性。新技术的运用要求组织内部有进行技术创新的部门，要求组织人员具备基本的计算机操作和网络应用能力；组织工作流程的再造要求组织人员拥有更广博的知识；由于常规工作的自动化，要求组织成员更具有创新性；新技术要求组织人员具有参与管理、自我管理的意识和能力。因此，学习意识、创新意识、卓越意识成为技术社会中组织人员的必备素质。

其五，网络技术的出现可以避免公共组织的“黑箱”运作，有助于增强公共组织的透明性，从而更好地保证公共组织的公共性。

网络的多通道和信息分散性及渗透性的特点使得任何的主体要想控制信息的传输都变得十分困难。传统的组织集中式管理就是建立在信息控制的基础上的。网络技术的出现消解了原有组织运作的内向化、秘密性，促使公共事务的管理和服务更为公开化、民主化，从而增强了公共组织的透明性，这有助于实现和保证公共组织的公共性。

5.信息环境与公共组织

随着信息社会的到来，信息在经济、社会生活中变得日益重要，已成为个人、组织乃至一个国家在竞争日益激烈的国际环境中生存和发展的关键因素，已经并将继续对人类社会发生广泛而重要的影响。

在此，我们主要分析信息社会中信息对公共组织提出的挑战。

信息社会中信息具有以下几个方面的特性：其一，分布性广泛。信息的分布性是指信息为不同的信息主体所拥有。分布性主要导源于社会分工，可以说，人类所取得的巨大的进步，都是与分工的发展分不开的。在信息社会中，社会分工高度发达，每个人都从事不同的工作，每个人也就拥有不同的信息，从而导致分布性增强。其二，异质性增强。信息的异质性是指信息的性质是不一样的。随着信息社会的到来，不同信息之间的异质性越来越强，信息与信息之间的差别越来越大。由于信息异质性的增强，将导致信息的可传递性减弱，在传递过程中会发生信息内容的改变、模糊或丧失。

在信息社会中，公共组织运行的主要功能是面对纷繁复杂的社会做出科学、合理的决策。获得高质量决策的前提是决策权与信息的合理结合，公共组织的实质就是构建信息流，收集、处理、传递和储存信息。优化的组织结构能够在既定的环境与信息成本条件下有效地配置决策权，从而形成一定的信息流结构。

在信息和决策权结合过程中涉及的信息成本和代理成本是公共组织内部配置决策权和构建信息流的依据。也就是说，组织的结构是由信息成本和代理成本决定的。因此，信息社会对公共组织的挑战主要表现为：

其一，信息成本加大。信息成本是信息与决策权采取哪种结合方式的重要决定因素。公共组织的演化与信息成本息息相关，随着信息成本的变化进行调整。从某种意义上说，信息成本的变化是组织机构变化的根本原因。在信息分布性和异质性增强的情况下，决策者如果坚持由自己搜集、处理信息做出决策，信息成本必将增加。

其二，代理成本加大。在决策行为中，由利益冲突所导致的成本，通常称为“代理成本”。“代理成本”是组织所有权结构的决定因素。代理成本的根源在于管理人员不是公共组织的完全所有者。在公共组织中，由于公共组织在本质上是代理组织，所有权几乎可以忽略，代理成本问题就成为必须花大力气才能解决的问题。而随着信息异质性的增加，越来越多的决策者将选择转移决策权，而不是自己搜集信息做出决策，这就将导致代理成本增大。

6.国际环境与公共组织

国际环境主要是指影响与制约一个国家公共组织存在与发展的各种国际条件的总和，它主要包括国际经济环境、政治环境、文化环境、技术、信息环境和全球问题等各个方面。受资本的驱使而出现的全球化潮流使得“过去那种地方的和民族的自给自足和闭关自守状态，被各民族方面的相互往来和各方面的相互依赖所代替了。物质的生产是如此，精神的生产也是如此。”^[9]全球化时代的来临使得国际环境对于一个国家的公共组织有着越来越重要的影响，任何一个国家公共组织的活动也都无法完全超脱于国际环境。全球化潮流的出现使得很多问题也已经国际化了，现在出现的全球性问题主要分为：(1)生态环境问题，包括国际公财的合理开发、珍稀动植物的有效保护和有毒废物等污染物的控制，等等。(2)政治军事问题，如治理核生产和核扩散、地区冲突、国际恐怖主义活动、国际安全问题等。(3)社会生活问题，如维护基本人权、控制疾病传播、关注种族平等、打击互联网犯罪、遏制非法移民和毒品交易等。(4)国际经济问题，包括全球经济安全、南北贫富差距、国际债务、世界经济秩序等问题。这些全球性问题出现后，并不会自动引发全球集体行动。“全球公共问题的管理需要国际制度，离不开国际制度的作用。”^[10]这就使得全球治理机制的出现成为必要。它通过确立国际合作的制度规范及要求全人类共同遵守的行为规范，通过规范的约束，国际制度可以稳定国际行为主体的预期，降低交易成本，进而使相互依赖关系处于可控制状态，为全球集体行动提供制度支撑；而且，通过大型国际组织的努力，全球性事务的管理活动过程中正出现“多中心”的合作局面，这样一种治理机制内在地要求各国政府之间、政府与第三部门之间、第三部门相互之间的有效合作，这种新的公共组织运作模式、活动方式、范围可以进一步提高公共组织的组织效能，以更好地提供产品和服务来满足全人类的共同需求。

7.2.2公共组织对外部环境的影响分析

公共组织是特定社会环境的产物，但它形成之后，必然会运用自己的力量和手段去影响和改变环境，或者使环境朝着有利于自己生存与发展的方向改变，以更好地实现自己的组织目标，或者囿于自己的特殊利益，违背社会发展的客观规律，不按科学的原则和要求办事，从而对组织环境产生破坏作用。这就是公共组织对外部环境所具有的能动作用。

1.公共组织对政治环境的影响

公共组织通过自己贯彻与执行统治阶级意志、保持社会秩序、缓解政治冲突的能力、提供公共产品和服务的水平等状况，来影响组织的政治环境。如果公共组织在既有的政治环境下能比较好地履行它的义务与职能，这就会对政治环境形成一种促进作用；如果说公共组织不能实现它的目标，公共组织就会通过对自己的政治体系进行调整，对自己的权力关系进行重新配置等手段，来创设新的政治环境。

2.公共组织对经济环境的影响

经济环境对公共组织的决定性作用不等于公共组织面对经济环境的作用就是被动的、消极的。尤其是在现代社会中，政府职能的转变，各种类型的公共组织在国家经济生活中的日益明显和重要，这突出地表现在它对经济环境有极大的影响作用。正如恩格斯所指出的：“一切政府，甚至最专制的政府，归根到底都只不过是本国状况所产生的经济必然性的执行者。它们可以通过各种方式——好的、坏的或不好不坏的——来执行；它们可以加速或延缓经济发展及其政治和法律的后果，可是最终它们还是要遵循这种发展。”^[11]公共组织可以通过建立、调整、改革自己的组织机制和运行程序、制定政策和法令、调整管理方式、手段和生产关系等措施来影响经济环境。

3.公共组织对文化环境的影响

公共组织作为社会开放大系统中的子系统，它既是文化的输入单位，同时也是文化的输出单位，这就使得公共组织与其周围的文化环境相互交织、相互影响和相互作用。也就是说，公共组织在接受外部文化环境影响的同时，也在通过自己的活动影响周围的文化环境。公共组织可以通过大力发展科学教育，提高人们的文化思想素质和认知水平；公共组织可以凭借自己的价值取向和道德取向在社会中的主流地位，通过自己的组织目标、行为方式和先进的思维观念，通过自己及其成员的率先垂范，向社会展示先进文化的价值、作用和内涵，引导社会文化向健康正确的方向发展，从而影响组织的文化环境。

4.公共组织对信息、技术的影响

公共组织可以通过技术途径，如减少信息量、降低信息转移的成本、提高信息处理能力等方式类降低信息成本；公共组织也可以通过制度性途径来解决信息不对称的问题。“制度可以降低社会交换的信息成本——这是较为狭窄地专注于经济过程的制度经济学家所称的‘交易成本’。”^[12]通过判断环境的多变性以及信息成本的大小，就可以设计出有效的制度。最优的制度是能够在既定的环境与信息成本条件下，有效地配置决策权，从而形成一定的信息流结构的制度。这样就会形成一个良好的信息环境。

5.公共组织对国际环境的影响

各国公共组织应就保护国际自然环境、维护生态平衡达成共识，采取步调一致的相关政策，抑制国际自然环境的日趋恶化，合理开发和使用国际自然环境；各国公共组织应寻求共识、加强合作，反对霸权主义，维护世界和平与发展。这样，公共组织就能为自己创设一个好的国际环境。

7.2.3公共组织与公共组织环境的平衡

从系统论的角度看，公共组织的活动是公共组织与公共组织环境的一个双向的互动过程。在这个过程中，公共组织需要通过活动不断调适它与公共组织环境的关系以达到一种相对平衡状态。平衡是矛盾的统一的表现，是事物存在的必要条件。平衡是相对的，而不平衡是绝对的、永恒的。矛盾双方的对立和斗争，破坏了原有的平衡，形成新的平衡；新的平衡又包含着新的不平衡，从而开始另一个矛盾的过程。不平衡和平衡，循环往复、以至无穷，这是事物发展的普遍规律，也是公共组织与公共组织环境相互关系的必然过程。

当一种新的公共组织体制建立起来以后，它与公共组织环境相适应并有适应环境的调节能力。在这种条件下，保持公共组织的稳定性是合理的，必要的。而欲保持公共组织的稳定性并使之具有活力和富有效率，就必须使公共组织与公共组织环境保持经常和大体的平衡。

所谓公共组织生态平衡，主要指公共组织职能的确定、公共组织机构的设置、公共组织系统运行的机制和方式与公共组织环境相适应，取得改造公共组织环境的实际成果，而公共组织环境也同时具备了公共组织活动得以顺利实施的必要条件。虽然这种适应和平衡是相对的、暂时的，最终也会在局部或全局上为不平衡所打破。但必须承认，公共组织与公共组织环境之间的平衡，是公共组织系统存在和发展的必要条件，是公共组织活动具有活力和效率的重要前提。

公共组织与公共组织环境之间的相对平衡，主要是指：

其一，公共组织活动符合公共组织环境的基本性质，首先是符合社会环境特别是社会制度的性质。因为公共组织主要是为社会提供公共产品和公共服务的，以实现社会的公共利益，这样一种涉及面广、影响范围大的活动不能不受社会环境的影响与制约。

其二，公共组织管理适应公共组织环境的现状与发展水平。各国的历史背景和文化传统对公共组织管理有深刻的影响，但直接制约公共组织管理的主要是公共组织环境，特别是社会生产力和经济发展的现实状况及发展水平，公共组织管理的职能、目标、决策和方法，以及所能达到的科学管理水平，必须与社会生产力状况和经济发展水平相一致。

其三，公共组织管理适应公共组织环境的发展方向。公共组织环境是一个历史过程，有它的过去、现在和未来。特别是政治、经济和科学文化技术的公共组织环境的发展方向对公共组织管理的影响至深。所以，公共组织不仅应有近期的目标，还应有长期的目标，必须科学地预测未来，确定发展战略目标，积极地对组织进行变革以适应环境的变化与发展。

总之，公共组织处于一定的环境中，它与组织环境进行着物质、信息、能量等方面的交换，这是一个双向互动的过程。外部环境通过影响公共组织的权力分配、组织职能、组织机构、组织作用方式等方面对公共组织的行为与过程发挥作用，最终决定着公共组织的效能；同时，公共组织也会努力适应环境变化及时调整自己，化解外界冲突，保持组织系统的活力，进而通过自己的活动形成一个新的组织环境。公共组织在实践中不断调适目标及行动选择以与外部环境形成良性互动关系。

7.3公共组织外部环境的不确定性管理

从理论的角度看，公共组织的外部环境比较容易把握与认知，它对于公共组织的影响似乎处于可控制的范围内，是可以为人们把握和认知的。不过，由于人类认知能力的有限性与公共组织外部环境的丰富性、复杂性以及无限性之间的矛盾，人们对于环境的认知是有限度的，这种限度之外的环境也正是公共组织外部环境的不确定性之所在，这种不确定性也可以形象地比喻为公共组织外部环境的“黑匣子”。这个“黑匣子”越小，就越说明人们对公共组织外部环境的把握和认知能力强，越能形成公共组织与公共组织外部环境的良性互动，反之，人们对公共组织外部环境的把握与认知能力就越弱，也就无法应对组织外部环境的压力，造成双方关系的失衡，最终就影响到公共组织提供公共产品和公共服务的效能，甚至带来整个公共组织系统的失灵与崩溃。因此，我们要正确认识公共组织外部环境的不确定性并加强对这种不确定性的管理。

7.3.1公共组织外部环境的不确定性因素分析

1.公共组织的认知水平

我们所讲的公共组织的不确定性是就一般意义上来讲的，因为任何公共组织都要面临公共组织外部环境的不确定性，但是同时，我们也应该看到这种不确定性在不同公共组织内部表现出来的差异，事实上，不同公共组织外部环境的不确定性以及不确定性的差异在很大程度上是与人们的认知水平有密切关系。公共组织的认知水平是有限的，而公共组织的外部环境是无限的，这就带来了公共组织外部环境的不确定性；同时，不同的公共组织在知识储备、组织资源、精神状态等方面存在差别，这也就导致了不同公共组织在面对同样的外部环境时有不同的认知水平和能力，从而使得这种不确定性表现出了差异性。

2.公共组织对待变革的态度与能力

从某种意义上讲，公共组织环境的不确定性与公共组织对待变革的态度有很大的关系。公共组织的活动是公共组织与公共组织环境双向互动、不断调适的一个过程，但是它们之间能否真的形成一种有效互动、协调的关系在很大程度上取决于公共组织对待变革的态度与能力。公共组织环境本身在一定的时空内具有客观性，这种客观性也使得它具有一种确定性，但是这种确定性不是绝对的，它并非是对每一种公共组织都表现出同种程度的确定性，不同程度的确定性必然会带来不确定性在程度上的差别。换句话讲，确定性程度高，不确定性的程度就低，反之，确定性程度低，不确定性程度就高。如果公共组织能够积极地对待变革，并从实际出发以及对未来预测的基础上对组织进行有计划、有步骤地变革，提升组织的适应能力，就可以在一定程度上避免公共组织环境所带来的不确定性；反之，如果公共组织存在很大的惰性，总认为它是适应公共组织外部环境的，不喜欢变革，得过且过，这个时候，它实际上已经不能适应公共组织的外部环境了。这样，公共组织环境的任何一点变化对它来讲都具有突发性、偶然性，甚至于公共组织的现有外部环境对于它来讲已经没有确定性了。

3.公共组织的信息收集、分析和判断能力

如果我们把环境视做信息系统，公共组织的活动实际上是公共组织与公共组织外部环境所进行的信息交流的一个过程。全面、准确、客观的信息是公共组织决策的最基本条件，没有公共组织外部环境所提供的信息，公共组织是没有办法进行任何活动的。现代社会科技革命的兴起，经济发展的猛进，政治局势的变幻，使信息发生量猛增，加之原有信息量的高度积累而引发的信息含量再生性突进，信息的种类、数量有了极大的增长。这种情况就要求公共组织必须有健全的信息收集系统、分析系统以及决策系统。如果公共组织的信息收集能力比较弱，不能收集到条件允许范围内的组织信息；如果有了足够的信息，却又没有相应的能力对组织信息做出正确的分析；如果有了对信息的正确分析，却又无法运用这些信息分析结果去进行判断。这每一种缺陷都会影响到公共组织外部环境的不确定性，尤其当这三种不足同时存在时，公共组织环境的不确定性将更为突出。

4.公共组织内部以及组织之间的协作能力

公共组织内部有很多机构、部门，完成一项工作以及实现一定的目标有赖于公共组织内部的各机构、各部门间的合作。虽然公共组织外部环境对于它们都是客观存在的，但由于不同部门对于外部组织环境的认知水平上有高低，从而使得公共组织外部环境对于不同的机构、部门产生不同的影响。这种差别性的影响也就带来了公共组织外部环境对于整个公共组织的不确定性。如果公共组织内部的各机构、部门能进行密切的合作，就可以最大限度地降低这种公共组织外部环境的不确定性。同样地，现在很多公共事务和公共服务的提供有赖于不同的公共组织部门的配合、协作，而假如说这种配合与协作能力不强，就可能出现公共组织间的“盲区”，这个盲区越大，公共组织外部环境的不确定性就越大，反之，不确定性就小。所以，公共组织内部与组织之间必须加强联系，“联系可以帮助稳定组织与环境之间相互交换和减少不确定性。通过与其他组织的协商和协定的安排，可以直接减少不确定性”^[13]。

5.公共组织外部环境的复杂、多变性

在我们前面的分析中，我们可以看到公共组织的环境是很复杂的，既包括组织内部环境，也包括组织外部环境。虽然我们没有过多地分析组织内部环境，但仅就公共组织的外部环境来讲，这种复杂性、综合性也是显而易见的。我们说，公共组织外部环境主要包含有经济环境、政治环境、文化环境、信息环境、技术环境、国际环境等几个方面，实际上，这每一个环境都是一个系统，而系统本身就是具有复杂性的，况且每一个环境系统都是处于一种变动之中；同时，公共组织外部环境的各种子系统间都要进行互动，这种互动显得特别复杂，加之人的认识水平和分析水平的有限性，这些因素综合起来必然会带来公共组织外部环境的不确定性。

6.高风险社会带来的不确定性

工业社会是强调控制和“中心化”的，而后工业社会则是要反对控制和“去中心化”的。当人类正处于工业社会向后工业时代迈进的过程中，一切都在变化，一切都不确定了，可以说，“变化”和“不确定”是后工业时代的基本特色。特别是在后工业社会里，公共事务变得越来越多，人们对公共服务的要求越来越高，而公共组织的治理能力远没有达到人们和社会需要的程度，从而使得很多问题累积起来，人们的不满情绪越来越强烈，也许看来微不足道的事情都会引起一系列连锁的反映，以至于会带来很严重的社会后果。现代社会的突发性事件越来越多，而且这些突发事件都具有跨越时空的特性，公共组织对于突发事件的解决不力，使得整个社会处于高风险之中。1986年，德国社会学家乌尔里希·贝克出版了《风险社会》一书，首次使用“风险社会”的概念描述了当今充满风险的后工业社会，并提出了风险社会理论。“作为一种社会理论和文化诊断，风险社会的概念指现代性的一个阶段；在这个阶段，工业化社会道路上所产生的危险开始占主导地位。”^[14]贝克指出：“在发达的现代性中，财富的社会生产系统地伴随着风险的社会生产。相应地，与短缺社会的分配相关的问题和冲突，同科技发展所产生的风险的生产、界定和分配所引起的问题和冲突相重叠。……在现代化进程中，生产力的指数式增长，使危险和潜在的威胁的释放达到了一个我们前所未知的程度。”^[15]而突发性事件和现代社会的高风险本质上的不可预见性必然会加剧公共组织外部环境的不确定性。

7.3.2解决公共组织外部环境不确定性的措施

通过上面的分析，我们可以看到在现代社会中公共组织外部环境的不确定性变得越来越明显。不确定性意味着决策者不能得到关于环境各要素足够信息，因而难以预见外界的变化；不确定性增加了组织反应行动失败的风险，并使决策方案成本和成功概率的估算变得困难。这种情况已经对公共组织提出了严峻的挑战，严重影响到公共组织提供公共产品和公共服务的能力，有鉴于此，加强对公共组织外部环境不确定性的管理已经成为亟待解决的一个问题。

面对外部环境的不确定性，很多学者都提出了应对策略。根据罗宾斯(S.P.Robbins)的综合分析，他认为组织人员可以改变自己的行动而适应环境，或者试图改变环境，以期较好地发挥组织本身的潜力，从而消除环境的不确定性。有关消减不确定性环境的策略见表7-1：

表7-1　消减不确定性环境的策略

续表

(参见朱国云.公共组织理论［M］．南京：南京大学出版社.2003：80.)

理查德·L.达芙特认为导致不确定性的环境领域的特征是外部环境的简单或复杂程度和稳定或不稳定的程度共同决定的，并根据简单—复杂与稳定—不稳定两维度相结合的方式，形成了一个评价环境不确定性的分析框架(如图7-1所示)，并从职位和部门、缓冲和边界联系、分化和整合、计划和预测等几个方面分析了组织应对环境不确定性的表现，从而提出了相应的策略。

图7-1　

(［美］理查德·L.达芙特.组织理论与设计［M］．北京：清华大学出版社.2003：157.)

虽然它们主要是针对企业组织而言，但是在环境管理方面，公共组织与企业组织有许多相通之处，所以，这对公共组织应对环境的不确定性也有启示。我们拟从以下几个方面提出公共组织应对环境不确定性的策略：

1.通过强化责任意识和学习能力，提高公共组织的认知水平

相对于公共组织外部环境的复杂性、丰富性、互动性以及无限性而言，公共组织的认知水平确实是有限的，但实际上，公共组织对与公共组织外部环境的认知水平仍有提升的空间与可能，因为公共组织的认知水平既具有一定的客观性，也具有一定的主观性，这种主观性正是我们认为可以提高公共组织认知水平的理论依据。我们认为，影响公共组织认知水平的因素主要包括责任意识与学习能力。

从理论上讲，公共组织和公共组织的外部环境处于一个开放的、互动过程中，但公共组织也具有一定的封闭性，这将使得它对公共组织外部环境的认知具有一定的消极性。政府类的公共组织由于缺乏财政上的压力以及现有公共组织的责任机制不健全，这使得它们在履行和承担责任的时候不够积极，它们也就比较少地关注外部环境，公共组织一旦放弃对于外部环境的关注，就会失去对公共组织外部环境感受的敏感性，这就将增加公共组织外部环境的不确定性；而非政府类的公共组织恰恰相反，这一类公共组织虽然承担的是公共类事务，但是缺乏政府公共财政的有力支持，可以说，它们在执行公共类事务时面临着相当的压力，假若不能很好地缓解这种压力，最终势必会使得它们丧失对于公共事务的责任意识，从而也失去对于外部环境的兴趣。同时，在原有的组织模式中，公共组织的责任是内向的，也就是说，公共组织只注重对组织内部上级负责，上级的态度关乎一个公共组织的命运和前途，这也会导致公共组织责任意识的丧失，最后也会对组织外部环境失去关注。要将这种对于外部环境认知的消极性转变为认知的积极性，就必须强化公共组织的责任意识与转变公共组织的责任向度。

从公共组织的学习能力来讲，公共组织的文化一旦固化，就会形成对于外部环境的一种习惯性认识，而公共组织的外部环境是瞬息万变的，这就要求公共组织必须转变为“学习型组织”。“学习型组织”强调组织所依赖的技术不以机器为基础，而是以知识为基础，它的设计是用来处理知识和信息的，组织成员的首要任务不是为了追求单一的效率，而是如何识别和解决新的问题。因此，学习型组织中所有人员都必须不断地学习，使组织能不断地进行新任务的尝试。学习型组织强调组织管理者如何提高自己的学习能力，并促使每个组织成员都能主动地参与到组织问题的识别与解决过程中来。

2.转变公共组织对待变革的态度与提升公共组织的变革能力

哈默和钱皮曾在《再造公司》一书中把三“C”力量，即顾客、竞争、变革看成是影响市场竞争最重要的三种力量，并认为三种力量中尤以变革最为重要，变革不仅无处不在，而且还持续不断，这已成了常态。

组织变革就是根据内外环境的变化，及时对组织中的要素及其关系进行调整，以适应组织未来发展的要求。任何一个公共组织，无论过去如何成功，都必须随着环境的变化而不断地调整自我，以提高组织适应环境的能力，提高公共组织的工作绩效，以及使公共组织承担更多的公共责任。

公共组织本身都有一种惰性，缺乏对于公共组织变革的积极性，它们不是积极主动地对公共组织进行变革，而往往是在公共组织如不进行变革就无法生存下去的时候才进行变革。同时，由于公共组织总担心自己对于组织变革的能力，所以它们也总是本能地反对变革。这样一种对待变革的态度使得它们对于环境的反应总有很大的滞后性。

公共组织必须通过各种方式在组织内部营造一种变革的氛围，促使人们形成一种变革的意识，同时，要努力提高人们对于公共组织变革的理性自觉和变革公共组织的能力。这就要求公共组织必须知晓公共组织变革的过程、程序、内容、相关动力、阻力与对阻力的克服。

3.提高公共组织对于外部环境所提供信息的分析、处理能力

正如我们前面所分析的，从某种意义上讲，公共组织的外部环境实际上就是公共组织的外部信息系统。信息是主体感知和表述的有新内容的事物的运动状态和状态方式的变化，是客观事物运动状态和状态变化方式的最新反映。人类实践范围总是在不断扩展和深化，同时人类对外部世界的感知也在不断深入，因此，人类的已知信息的总量处于积累和递增的状态。一般而言，人类积累的信息越丰富，人类对外部世界认识以及外部世界的关系的不确定性就越少。从这个意义上讲，对于主体而言，公共组织外部环境所提供的信息具有减少外部世界的不确定性价值。20世纪80年代以来，现代信息技术突飞猛进，人类进入了信息社会时代，整个社会的信息量猛增，这又为公共组织的活动带来了不确定性。

公共组织对于公共信息的处理水平和能力直接决定了它们提供公共产品和公共服务的能力。公共组织可以从以下三个方面解决信息不对称的问题，首先，要想降低处理信息的成本，最通常的方法就是减少信息量。而对于公共组织而言，就是减少自身的职能，将更多的事务交由社会或企业处理。其次，降低信息转移成本与信息技术的发展密切相关，对公共组织的影响主要是电子政府的出现，电子政府决策之前的调查研究、发现问题以及确定问题的症结所在等都可以通过网络轻松地进行，这有利于公共组织决策科学化。最后，信息处理能力“取决于观察单元的信息加工能力、信息加工技术以及信息加工活动的努力水平”。^[16]提高信息处理能力对于公共组织的要求，就是要构建学习型组织。

4.建立新型的公共组织模式实现公共组织间的“无缝隙”状态

在前面，我们分析了传统公共组织模式使得公共组织间、公共组织内部缺乏有效的衔接与合作，这影响到公共组织对于外部环境的敏感性，以及带来了公共组织外部环境的不确定性。这需要实现公共组织模式的重塑来应对公共组织外部环境的不确定性。公共组织模式的重塑可以从组织结构、组织机制和公共组织人员三个方面着手：

从公共组织机构来看，20世纪曾作为组织管理主导形式的官僚制所信奉的管制、层级、原则等信条已经不能适应社会环境的变化。新环境下，新公共组织机构模式需要创建新型的组织结构。第一，构造团队式组织结构。它的主要特征是：其一，组织形式围绕工作流程来进行，主张弹性治理；其二，纵向的层级组织扁平化，重视成员的参与；其三，自我管理的团队，讲求自治；其四，以服务对象为中心，社会分化导致利益群体的多样性对服务的需求也是有差异的。这种组织结构所具有的弹性和成员的共同参与使工作中出现的问题能够得到快速解决，对外界的变化能够较快地适应，也能激发成员的主动性、使命感，减少外部环境的不确定性，有效地实现组织目标。第二，构造网络型结构。它是指一些相互独立的任务过程或组织等多个伙伴以信息技术和通信技术为基础，依靠高度发达的网络将主体与客体等连接起来而共同完成组织目标。对于公共组织来说，就是一个利用信息和通讯技术，有效地实现组织内部、组织与外部以及组织之间的合作。

从公共组织的机制层面来讲，就是要改变以“命令——服从”为核心的传统组织机制，以及在20世纪70年代形成的以建立在市场机制之上的竞争整合为主导、权威整合与竞争相互依存的二元组织机制，建立起以合作整合为主导、权威——竞争——合作并存所构成的三元组织机制，具体地说，就是将官僚制的权力作用机制的强制性协调、市场模式的竞争性协调转化为成员组织自觉的、主动的合作，使组织能够成为一个信息交流畅通、知识共享充分、相互合作默契、集体行动高效的有机生命体，并以“信任、规范、宽容、理解和网络”等作为组织必备的特点。

从公共组织人员层面来讲，人是公共组织的主体，是一切资源中最核心的资源，也是系统与环境互动中最直接的推动者。因此，公共组织必须重视公共组织中的人力资源培训，提升公共组织人员的学习能力与应变能力。

通过这三个方面实现的公共组织模式的重塑，有助于确立起以服务为价值取向、以合作为主导方式、以效益为导向的合理功能。服务价值取向的确立提高了公共组织对外在环境的敏感度与回应性；合作方式使系统中各组织元素打破垄断的线性静态，在平等的关系地位上通过双向非线性的互通，与外界环境保持动态的平衡；效益导向促使公共组织必须时刻关注外部环境的情形，并与外部环境积极互动，提供让社会满意的公共产品和公共服务。

5.复杂适应系统理论指导下的外部环境不确定性的应对策略

复杂适应系统理论是1994年美国圣达菲研究所著名遗传算法之父约翰·霍兰教授首次正式提出的关于复杂性研究的系统科学重大理论成果。复杂适应系统是由各个行业或各种模式进行非线性相互作用的行为主体组成的动态系统。霍兰在《隐秩序》中指出说：“系统的复杂性是由于系统的适应性造成的，即适应性造就了复杂性。”^[17]霍兰不仅察明如何在系统与环境及其变化规律不确定时，通过自动调整系统结构或参数来减少不确定性，始终使系统保持平衡的状态，而且重点关注这个复杂系统内的各种系统主体如何通过交互作用突显新的系统特性，最终产生系统适应行为。他从对学习、进化和适应性的考

图7-2　

虑中提出“系统积木”的概念，认为通过学习而改变“积木”之间的连接结构。在此基础上，霍兰把系统中的每个主体都引入“内部模型”概念，使其遗传算法复杂化，认为每个主体都是“积木”，都根据自己的模型进行预测。外部环境的剧烈变化，使这些“积木”发生自组织化相互作用。由于每个“积木”的主体都受到环境的影响，因而它们的相互作用产生“刺激—反应规则”。这种“刺激—反应不断调整和改变主体的行为方式，实施相应的复杂适应行为。复杂适应系统理论突出强调的是主体的主动性以及它与环境反复、相互的作用，认为系统的宏观变化和个体的分化都可以在个体行为规律中找到根源。复杂适应系统理论对于我们认识公共组织外部环境的变化、公共组织与公共组织外部环境的交互作用规律以及如何通过主体间关系的建构实现与外部环境的良性互动有着重要的启迪。根据复杂适应系统理论的原理和要求，第一，引入公共治理理念，强化对公共组织外部环境的系统化管理意识，使公共组织的环境管理成为复杂适应系统；第二，增强公共事务管理系统各个主体的“交互式“功能，使系统不断自我优化以适应外部环境的变化；第三，利用信息技术构筑公共事务管理网络化组织结构，使主体与环境、宏观管理与微观操作相统一。

图7-3　

6.公共组织应加强实施战略管理应对不确定性

在复杂的不确定性环境的挑战下、政府改革的产物、新公共管理主义的推动、私人部门战略管理的示范性影响等几个因素的相互作用下，在20世纪80年代，战略管理作为一种重要的管理途径和管理工具逐渐兴起。作为一种新兴的管理工具，它成为公共组织应对不确定性环境，迎接危机与挑战，解决组织生存问题的对策。

公共组织战略管理主要是指在符合和保证公共组织宗旨的条件下，在充分利用环境中存在的各种机会并创造新机会的基础上确定公共组织同环境的关系，使得公共组织的职能范围和发展方向得到合理的调整。正如公共管理学者纳特和巴可夫在《公共部门和第三部门组织的战略管理：领导手册》一书中认为，公共部门战略管理处理这样一个关键性问题，即为面临着日益增加的不确定性未来的组织定位；波兹曼和斯特劳斯曼在《公共管理战略》一书中也认为，公共组织战略管理主要包含的是处理组织的外部环境、使命和目标。可以说，公共组织的战略管理主要是用来处理公共组织与环境关系的，以确保组织能更好地应对组织环境的不确定性。从这些理论中，我们可以看到：它与解决公共组织外部环境的不确定性目标之间有很高的契合性。因此，我们应通过加强公共组织的战略管理来应对环境的不确定性。

本章小结

公共组织的运行离不开一定的环境，既包括内部的，也包括外部的。我们在本章内容中主要分析了公共组织的外部环境，没有更多涉及公共组织的内部环境。我们着重分析了公共组织外部环境的含义、构成要素、外部环境与公共组织的相互作用以及如何对公共组织外部环境的不确定性进行管理三个问题。

公共组织外部环境是指公共组织以外的、对公共组织的存在与发展有影响的各种因素的总和，它主要包括经济环境、政治环境、文化环境、信息环境、技术环境、国际环境几个要素。公共组织外部环境具有复杂性、关联性、差异性、广泛性、动态性、不确定性的特点。

公共组织与外部环境的关系是外部环境决定、影响和制约着公共组织，公共组织对环境具有利用和改造的能动作用，公共组织与外部环境要保持动态的平衡。

影响公共组织外部环境的不确定性因素主要有：公共组织的认知水平、对待变革的态度与能力、组织的信息收集、分析与判断能力以及公共组织内部之间的协作能力、公共组织环境的复杂性、高风险社会的来临等。对公共组织外部环境的不确定性管理有以下策略：通过强化责任意识和学习能力，提高公共组织的认知水平；转变公共组织对待变革的态度与提升公共组织的变革能力；提高公共组织对于外部环境所提供信息的分析、处理能力；建立新型的公共组织模式实现公共组织间的“无缝隙”状态；复杂适应系统理论指导下的外部环境不确定性的应对策略；公共组织应加强实施战略管理应对不确定性。

公共组织与公共组织外部环境的互动是一个非常复杂的过程。但无论如何，我们都必须比以往要更加关注公共组织与公共组织外部环境的关系，因为影响公共组织外部环境的因素越来越多，公共组织的外部环境的变动越来越快，公共组织外部环境的不确定性成为常态等，这些都对公共组织提出了比以往更多的挑战。

关键术语

公共组织环境　　公共组织内部环境　　公共组织外部环境

新公共管理　　治理理论　　政治环境　　经济环境

文化环境　　信息环境　　技术环境　　国际环境

学习型组织　　复杂适应系统　　不确定性　　战略管理

复习思考题

1.什么是公共组织环境？

2.如何区分公共组织内部环境与公共组织外部环境？两者的关系是什么？

3.简述公共组织外部环境的特点。

4.公共组织外部环境包括哪些方面？

5.经济环境如何影响公共组织？

6.文化环境如何影响公共组织？

7.简述公共组织对外部环境的影响。

8.影响公共组织外部环境不确定性的因素有哪些？

9.谈谈你如何理解外部环境的“不确定性”？

10.当面临不确定性环境时，组织可以采取哪些策略？

案例分析

改革开放以来，我国坚持可持续发展战略，加大了环境保护的力度，取得了重大进展。具体体现在如下方面：

第一，我国环境保护投入显著增加，环境污染治理产生了明显成效。1998—2002年，我国生态建设以及环境功能保护累计投资5800亿元，是1950—1997年总投入的1.7倍，占同期GDP的1.3%。20世纪90年代以来，随着污染治理投资的加大，环境污染治理产生了明显的成效。废水排放达标率由1990年的50.1%上升到1999年的72.1%；2001年全国工业废水排放总量202.63亿吨，工业废水排放达标为176.90亿吨，废水排放达标率上升到87.3%。固体废物综合利用率由1990年的29.3%提高到1999年的51.7%。

第二，我国造林绿化取得了历史性的突破。全国绿化委员会发布的《2003年中国国土绿化状况公报》显示，六大林业重点工程造林面积占全国造林面积的89.34%，比2002年提高2.1个百分点；工程的生态建设目标正在逐步实现，经济和社会效益明显。特别是退耕还林工程，完成建设任务682.28万公顷，占全国造林面积73.36%，比2002年又提高了10.16个百分点；工程区水土流失和风沙危害状况明显减轻。

中国政府提供环境保护类公共产品仍然不足，主要体现在如下方面：

第一，我国环境保护投资占GDP的比重偏低。据世界银行工作人员分析，要保证中国环境保护的需要，按照“高水平投资方案”，环境保护投资占我国GDP的比重到2020年至少要达到2.0%。据世界银行“深化改革”方案，中国每年用于清除污染的投资占国内生产总值的比重应达到3.1%，其中，清除空气污染所需投资占GDP比重为2.1%，清除水污染所需投资占GDP比重为1.1%。

第二，我国面临的环境问题依然十分严重。2001年，我国的森林覆盖率只有16.55%。我国的森林覆盖率只相当于世界森林覆盖率的61.3%；全国人均森林面积和人均森林储蓄量只分别相当于世界人均水平的1/5和1/8。且森林质量不高，林地被改变用途或征占现象仍然十分严重，每年平均有216万公顷的林业用地逆转为非林用地，全国沙化面积也呈递增趋势。同时，我国居民生活环境恶化，生活质量受到严重影响。

讨论：

1.我国在环境保护方面为什么能取得那样的成就？以及为什么还存在着供给不足的局面？

2.我国在未来的环境保护方面还面临着什么样的挑战？如果您是一个从事环境保护的非政府类公共组织的领导者，您会提出什么样的建议？

补充阅读书目

1.［美］戴维·H.罗森布卢姆，罗伯特·S.克拉夫丘克.张成福等译.《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，北京：中国人民大学出版社.2002.

2.［澳］欧文·E.休斯.张成福，王学栋等译.《公共管理导论》.北京：中国人民大学出版社.2007.

3.［美］B.盖伊·彼得斯.吴爱明等译.《政府未来的治理模式》.北京：中国人民大学出版社.2001.

【注释】

[1]［美］海尔·G.瑞尼.理解和管理公共组织［M］．北京：清华大学出版社，2002：83.

[2]［美］理查德·L.达夫特.组织理论与设计［M］．北京：清华大学出版社，2003：149.

[3]杨光斌.政治学导论［M］．北京：中国人民大学出版社，2004：87.

[4]汪玉凯.公共政策［M］．北京：中国人事出版社，2006：1.

[5]黄健荣.公共管理新论［M］．北京：社会科学文献出版社，2005：279.

[6]邓宏图.社会转型、意识形态、政治正义与制度变迁［J］．天津社会科学，2007(2)：74.

[7]［美］W.理查德·斯洛特.组织理论［M］．北京：华夏出版社，2002：173.

[8]［美］约翰·奈斯比特.大趋势——改变我们生活的十个新方向［M］．北京：中国社会科学出版社，1984：255.

[9]马克思恩格斯选集(第一卷)［M］．北京：人民出版社，1995：276.

[10]苏长河.全球公共问题与国际合作：一种制度的分析［M］．上海：上海人民出版社，2000：176.

[11]马克思恩格斯选集(第四卷)［M］．北京：人民出版社，1972：495.

[12]［英］马克斯·H.布瓦索.王寅通译.信息空间：认识组织、制度和文化的一种框架［M］．上海：上海译文出版社，2000：235.

[13]［美］杰弗里·菲佛.组织的外部控制：对组织资源依赖的分析［M］．北京：东方出版社，2006：161.

[14]［德］乌尔里希·贝克等.自反性现代化［M］．北京：商务印书馆，2001.10.

[15]［德］乌尔里希·贝克著.风险社会［M］．北京：译林出版社，2004.1.

[16]［日］青木昌彦．周黎安译．比较制度分析［M］．上海：上海远东出版社.2001： 99．

[17]约翰.霍兰.周小牧译.隐秩序—适应性造就复杂性［M］．上海：科技教育出版社，2000.7.