田成有：地方立法中为何“特色”越来越少

发布时间：2018-04-27 作者：田成有

    模仿式立法、重复性立法，抄袭上位法，照搬上位法，是毫无特色的立法，这样的立法只会造成法律文本无限繁冗、法律体系无限膨胀，这不仅违背了中央下放地方立法权的本意，也使立法失去了应有的价值和作用……


 

    特色是衡量地方性法规质量高低的重要标准，也是检验地方立法能力水平的试金石。地方立法的亮点在于突出地方特色。是否有“特色”，反映出地方立法的制度创新和地方立法者的立法水平，如何体现“特色”，是地方立法中必须面对和破解的重大命题。 

    幅员辽阔，民族众多，风俗各异，经济发展、社会生活不平衡，国家立法难以顾及到地方的特殊问题、具体问题，客观上都要求制定符合地方需求、具有地方特色的法规。地方之所以为地方，最重要的特征就是各地具有各具特色的“地方性知识”，特色构成了一个地方的独特资源和独有优势。

    地方立法是我国立法体制的重要组成部分，多层次的立法体系离不开地方的立法实践，地方特色立法，有利于解决国家和省级层面暂时无法解决或不宜解决的问题，有利于丰富和实践中国特色的社会主义法治体系。地方立法特色，突出了一个地方的立法亮点，构成了一个地方的法治品牌。

    所谓立法特色，就是立法精准反映本地的经济、政治、文化、风俗、民情等实际情况、具体需求，反映本地的特殊性，体现出调整范围的特定地域性和规范内容的独有性；就是根据本地发展的需要，以问题为导向，注重解决本地的突出问题，具有较强的针对性，就是从实际出发，探索解决本地突出而国家法律没有或不宜解决的问题，具有一定的创新性和领先性。

    “有特色”的地方立法表现在两个方面：

    第一，地方性。从本地区实际出发，充分考虑本地经济社会、地理环境、自然条件、风土人情、民族习惯等情况，充分把握本地区特点和规律，有效解决本地方的具体事务，地方性、地域性、特殊性明显。

    第二，差异性。当上位法有规定时，地方性法规不再与重复、抄袭，而是有自己的细化和补充，当上位法无规定时，在法定权限内有自己的先行、创新或自主。

    实事求是地说，在如今的地方立法中，“特色”越来越少――究其原因，可以归咎于立法人员素质不高、调研不够、缺乏创新精神等，但更深层次的原因还在于：中央与各级地方立法权限划分不明晰。

 

    长期以来，地方立法者往往把追求法制的统一，把与“上位法”“不抵触”看得非常之重，加之“不抵触”缺乏具体判断标准，立法人员难以把握，于是为了确保“不抵触”，最好的办法就是在“上位法”规定的体系内、框架内、范围内进行照搬照抄。

    还有一个原因就是，单一制的社会主义国家，社会整合程度高，中央权力过大。随着中国特色法律体系的形成与不断完善，国家法律对各个经济社会领域的覆盖面越来越广，地方立法的空间越来越小，除了一些国家政策、地理区位、民族宗教等极具地方特色的问题之外，大多数地方的发展异质化程度已经很低，不允许冲击和危害国家法制的统一；加之，严格的合法性审查要求，对“立法防水”的重视，为了控制职业风险，“抄袭”易于规避责任，“抄袭”易于通过，于是，为规避抵触上位法，立法者往往更愿意选择“保守”，而非创新，不得不小心谨慎。

    模仿式立法、重复性立法，抄袭上位法，照搬上位法，是毫无特色的立法，这样的立法只会造成法律文本无限繁冗、法律体系无限膨胀，这不仅违背了中央下放地方立法权的本意，也使立法失去了应有的价值和作用。

    那么，如何体现地方立法特色呢？

    一、对“上位法”进行细化、深化、补充、延伸

    如果说，国家立法是基于“普遍性”立法视角，关注的是普遍性问题，那么，地方立法则要着眼于“特殊性”的立法视角，从当地实情出发，立足于解决实际问题、具体问题。

    国家立法的“空隙”就是地方立法的空间，地方立法的价值就是对“上位法”留下的“空隙”进行拾遗补漏，就是要解决好上位法在实践中“看得见管不着”的问题。

    事实上，地方立法的一个重要功能就是对“上位法”一些相对抽象和笼统的规定进行细化和补充，就是通过细化、补充来促进上位法的具体规范在本地得到有效落实，地方立法的一大价值也就是不能一味地“中转”“传递”法律、法规，而是解决好上位法的某些具体规范在本地执行过程中因其过于原则而“吊在半空”的问题，所以，地方立法的特色之一，应该是对“上位法”进行衔接、细化、补充和续造。

    所谓衔接，就是对“上位法”的立法精神、立法宗旨 、基本原则和主要法律制度等，不用重复，在立法中予以援引，保持与上位法的一致。

    所谓细化，就是对上位法的原则性规定，结合当地实际予以具体化，以增强法规的可操作性，使上位法接通“地气”。

    所谓补充，就是在上位法仅有原则性规定但行为模式和法律后果的设置、实体性、程序性的规定缺乏相互对应、不够具体，地方立法就应增加补充规定，对其进行二次创造。

    在国家法律、行政法规日益完善的情况下，地方立法没有必要搞一批与国家法律、法规“一一对应”的法规――因为地方立法的特色，应是需要地方作出具体规定的地方性事项或地方性事务。

    因此，对于国家法律、行政法规已经基本涵盖了的，地方立法就没有必要照抄照搬搞，外省有的，也不必追风和仿效。

    二、地方立法应以问题为导向

    各地政治、经济、文化、教育、风俗、民情等对立法的不同需求，是开展地方立法工作的首要前提，也是检验地方立法是否有特色，法规是否有质量的重要基础。

    不能为立法而立法，更不能让所立之法沦为花瓶、摆设。必须充分考量本地区的经济发展水平、历史传统、地理资源、法治环境、人文背景、民俗风情等实际状况，回应本地区的特殊需求。

 

    需要解决什么问题，就立什么法，这样的立法才有特色。忽略了实际问题需求，把不急迫的法立了出来，既是浪费立法资源，也是不可能有特色的立法。

    立法要有特色，必须增强问题意识，坚持问题导向，把本地区的实情分析清楚，把立法要解决的问题找准，尤其要注意选择那些本地区确有必要、急需规范的事项，找准立法所要规范的目的和所能解决的问题。

    检验地方立法的好坏，要看立法是否立足于本地区的实际需要，是否反映本地区的实际情况，是否能解决本地区的实际问题。事实证明，地方立法越契合地方实际，越能解决地方问题，其特色也就越鲜明。

    为此，评价地方立法的特色标准就是看是否找准了问题，是否把重点问题、难点问题、突出问题、具体问题作为立法的切入点、着力点。

    立法所要解决的问题，应该可以转化为法律上的调整对象。立法的资源是可贵的，不得滥用，地方立法应当针对问题立法，针对本行政区域经济和社会发展中的重点、难点、热点问题进行调整：

    在法规项目的选择上，应当强调对策性，把重点侧重放在对上位法的基准性、原则性、方向性规定进行充实、扩展、延伸、细化上；

    在立法内容的设计上，应当体现“具体性”，进一步明确相关部门的权力边界、工作职责，有效维护公民的合法权利；

    在制度设计的把握上，应当强调操作性，充分考虑法规执行问题，促进规范的有效执行，保证立法意图的有效实现，避免中看不中用的观赏性立法。

    三、进行精细立法

    不少地方立法中普遍存在着追求法规体系和结构完整的倾向，搞“大而全”，不管实际需要如何，总想拼凑成“成套设备”，章、节、款、项俱全，从而把一些空话、大话、套话写入法规――这样法规条款淹没在“大而全”的篇幅之中，丧失了地方立法的优势和特色，影响法规的可操作性。

    所谓特色，就是唯一和区别。完全复制其他法律规范的全文或部分章、节、条、款、项，完全对上位进行技术上的“杂糅”“转发”或“微调”“照搬”，都是欠缺特色的表现。

    从突出地方特色来说，地方立法在其调整范围和调整的事项上应当更加精细，应当是“小而精”，而不是“大而全”。

    地方立法的特色标志，就是进行“精细、精当、精准”立法，精细选题、精当表述、精准规范。本着“质量第一”、“宁缺毋滥”的原则：

    一要精挑立法项目。围绕本行政区域法治建设的实际需求，结合地域特点和文化特色，搞准需要立什么法、不需要立什么法、什么法该立、什么法不该立，精准确定立法项目，体现本地特色。

 

    二要精设法规内容。减少“号召性”“倡导性”规定，直截了当、直奔主题，绝不做无用的规定，写清楚政府的权力与责任、行政管理相对人的权利和义务，最大限度体现立法的价值。

    三要精简立法体例。采取“一事一法”的体例，严守“成熟几条规定几条”原则，避免贪大求全，不必“穿靴戴帽”，过于追求体系，更不要繁文缛节，照猫画虎，重视法规中“关键条款”的作用，集中力量进行整合、提炼、推敲，做到“有几条立几条、管用几条制定几条”。

    对“上位法”重复的条款比例较高，反映出地方立法的保守性和创新能力不足。重复过多，“原创性”太低，特色度不高，削弱了地方立法的应有功能，增加了公民以及行政机关在遵守法律、适用法律环节的不便，还助长了立法者搭便车的浮躁或怠惰。重复、抄袭过多，比例、比重过多、过大，只会稀释地方立法特色。

    当然，我们也不能片面理解地方立法的特色问题，法律是统一的、一致的、平等的、强制的规范，不能片面地强调特殊性，为特色而特色，不能盲目崇尚“地方唯一”，过分追求所谓的“首创”“原创”或“独创”，不能刻意去寻找“空白点”“差异点”或“创新点”，这会影响和削弱我国社会主义法制的统一和尊严。

    精细立法，得注意为地方性法规“减肥消肿”。为此，小编认为：

    “上位法”明确规定的立法目的、法律原则，已具有当然的规范效力，无需在地方性法规制定过程中重复强调；

    “上位法”已有明确的行为模式或法律后果，重复规定实属没有必要，凡没有细化和补充内容的条文尽量不引，凡其它法规中已经规范了的事项不再重复，凡没有实际意义的条款均不设。

    这样做的目的，就是尽量避免对“上位法”的照抄照搬，就是剔除一些没有实际意义的常设性条款，让“特色”的理念更加深入，让特色条款更加明显和突出。

 

原文标题：地方立法中为何“特色”越来越少？――论中央与地方立法权限的明晰划分

原文来源：立法网微信公众号
 

（立法网  田成有/文）