王甫律师-我辩护

　　受到社会广泛关注的《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》（以下简称条例），按照中国行政法规制定程序，已由国务院总理李克强签署，将自2014年3月1日起施行。较之于全国人大常委会制定的《中华人民共和国保密法》，条例有新意处主要有以下几点：
 

　　第一，国家保密事项进一步细化，保密事项范围依法应及时调整。保密法第九条规定了应当确定为国家秘密的事项的范围。条例在保密法规定的“涉及国家安全和利益的事项”的基础上，参照《中华人民共和国保守国家秘密法实施办法》的相关规定，对“泄露后可能损害国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益”的情形作了进一步细化界定，以便使确定国家秘密更加具有可操作性。条例规定，保密法第九条所称“泄露后可能损害国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益”，是指下列情形：（一）危害国家主权安全、领土完整、政权巩固和防御能力；（二）危害国家统一、民族团结和社会安定；（三）妨害国家外交外事活动；（四）削弱国家经济、科技实力；（五）妨害国家重要保卫对象和保卫目标的安全；（六）妨害国家反恐怖、处理突发事件的手段、措施有效实施；（七）妨害国家情报来源保护和情报活动；（八）妨害依法追查危害国家安全和其他重大刑事犯罪活动；（九）导致国家秘密保护措施可靠性降低或者失去效用。条例总则规定，国家保密行政管理部门主管全国的保密工作。县级以上地方各级保密行政管理部门在上级保密行政管理部门指导下，主管本行政区域的保密工作。机关、单位不得将依法应当公开的事项确定为国家秘密，不得将涉及国家秘密的信息公开。机关、单位实行保密工作责任制。

　　根据条例，国家秘密及其密级的具体范围应当明确规定国家秘密具体事项的名称、密级、保密期限、知悉范围。保密事项范围应当根据情况变化及时调整。制定、修订保密事项范围应当充分论证，听取有关机关、单位和相关领域专家的意见。机关、单位负责人为本机关、本单位的定密责任人，根据工作需要，可以指定其他人员为定密责任人。

　　第二，因应网络时代的变化，增加秘密标志、秘密载体等使用、销毁方面的技术性规范。条例指出，国家秘密载体以及属于国家秘密的设备、产品的明显部位应当标注国家秘密标志。国家秘密标志应当标注密级和保密期限。国家秘密的密级和保密期限发生变更的，应当及时对原国家秘密标志作出变更。

　　条例对国家秘密载体管理作了7条详细规定，包括收发国家秘密载体，应当履行清点、编号、登记、签收手续；传递国家秘密载体，应当通过机要交通、机要通信或者其他符合保密要求的方式进行。

　　关于销毁国家秘密载体，条例要求“应当符合国家保密规定和标准，确保销毁的国家秘密信息无法还原”。此外，应当履行清点、登记、审批手续等。

　　第三，强化保密执法主体的监督管理职责。条例规定了保密行政管理部门依法对机关、单位执行保密法律法规的下列情况进行检查：保密工作责任制落实；保密制度建设；保密宣传教育培训；涉密人员管理；国家秘密确定、变更和解除；国家秘密载体管理；信息系统和信息设备保密管理；互联网使用保密管理；保密技术防护设施设备配备使用；涉密场所及保密要害部门、部位管理；涉密会议、活动管理；信息公开保密审查。

　　条例规定，机关、单位发现国家秘密已经泄露或者可能泄露的，应当立即采取补救措施，并在24小时内向同级保密行政管理部门和上级主管部门报告。地方各级保密行政管理部门接到泄密报告的，应当在24小时内逐级报至国家保密行政管理部门。

　　立法是有缺憾的艺术，在一个人口众多、社会利益分层明显、社会主体的价值诉求多样化的国度里，指望一部立法能同时满足社会每个人的需求，那无疑是一种浪漫主义的想法。为了提高立法效率，减少立法成本，近现代的立法机构无一例外地引入了多数决的立法表决原则。尽管如此，在资讯日益发达，社会大众民主意识日益彰显的当下，如果一部立法太过背离社会大众的观感，那这样的立法也难称成功。在有规则必需先行遵守的法治思维前提下，笔者姑且也对条例可能存在的若干缺憾表达一己之见。

　　条例按照法律行政属于补充性立法，亦属于委托立法。尽管条例共有六章45条，但与保密法有实质区别者所占比例甚少，大多条文不过是重复保密法的条文而已。由此而产生一个合理的立法技术上的怀疑，条例本身是否有制定的必要？为何不采取直接修改保密法的方式，或者通过全国人大常委会行使法律解释权来完善保密法？依循中国的立法运行惯例，国务院所属保密局是保密法的主要起草主体，国务院是保密法的提案主体，如今国务院又是保密法实施细则（条例）的制定主体，这便造成全国人大常委会立法其表、国务院立法其里，行政法规不断掏空人大立法权的尴尬状况，从而难以杜绝部门利益法制化的痼疾。在人大常委会运作正常的情况下，完全可以通过加强全国人大常委会的立法权能，增加委托起草、专家论证，为常委会组成人员配备立法助理等多种形式来补强全国人大常委会的立法能力，因此保密条例制定中的程序瑕疵以及人大立法权失重的问题，应当成为未来立法法修改时高度关注的问题。

　　从神秘到保密，从封闭到开放，是专制国家向民主宪政国家转型的一般规律。在普天之下莫非王土的专制国家里，统治者奉行的最根本原则是深不可知、威不可测，或者如孔子所云“民可使由之，不可使知之”，因此专制统治者可以随心所欲地将任何事项划定为禁止人民知晓的事项。资产阶级在反对王权伸张人权的过程中，首先反对的是专制王权对生命、健康的专断侵害和对财产的横征暴敛。他们要求任何统治者未经法定程序并且公开告知事由，不得剥夺任何人的生命和财产。后来又从消极排除统治者的妨害发展到所有国家的税收和预算都必须经过人民的代议机关（议会）批准，人民有权批评政府，人民对政府的行为享有知情权。政府行使保密职权与人民的知情权发生冲突时，必须经由中立第三方即司法机关的裁决，而不能任由政府将运动员、裁判员的职能集于一身。国家乃为一个有限国家，国家秘密范围应仅限定在军事、外交等关涉重大公共安全和社会公共利益层面的事务，而商业、科技、社会组织运行中的秘密保护问题，遵循意思自治、市场选择等原则来处理。为了维系个人的人格尊严，要对个人的通信秘密和隐私给予最大程度保护。

　　在计划经济时代，中国几乎是一个全能国家，举凡政治、经济、文化，国家无所不管。经过改革开放三十多年的发展，国家的职能虽然大大限缩但依然十分强大，加以对传统管理思维的惯性依赖，保密边界模糊、保密范围过于宽泛的问题依然十分突出。近多年，在食品安全、环境污染、公共规划、重大疫情、官员财产、三公消费、死刑执行数额、维稳经费等各个方面，都存在公民知情权行使不充分甚至完全无法行使的情况，最为极端的例子乃是，人民竟然不知道他们的代表每年开一次两会要花多少钱。公民知情权的不彰在法律上的表现便是，每当有公民要求了解有关事项时，有关单位和部门便以“此事涉及国家机密”来加以拒绝。本次条例修订虽然规定了“机关、单位不得将依法应当公开的事项确定为保密事项”，但由于规定本身充满了模糊性以及缺乏细密的程序制度配套，这样的规定仍然可能悬隔在空中。比如，本条所指“依法”之“法”是法律、法规，还是部门规章，甚至是红头文件？机关、单位违背上述禁令其具体纠正措施和问责机制是什么？其中尤为重要的是，保密行政行为是否是可司法审查的行为？司法审查是仅限于保密行政行为的合法性，还是包括合理性审查？

　　总体而言，条例作为一部行政法规，固然有其特定的调整范围和调整目的，但无论如何，条例不能只是行政管理者利益的体现，公民的知情权和民主监督权亦应受到同等甚至更高程度的重视。

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