行政法规、地方性行政法规、行政规章的区别？

行政规章包括部门规章及地方政府规章，行政法规效力高于行政规章。个人的总结如下：

主体不同

1.行政法规由国务院制定；

2.地方性行政法规由省 自治区 直辖市人大及其常委会制定；

3. 行政规章由国务院各部委以及各个直属机关（央行、审计署等）制定。

法律效力不同

在三者中 行政法规效力最高 规章与地方性法规的效力未明确规定 但国家设定了裁决机制。遇到具体效力冲突由人大常委或国务院裁定。

但根据《行政立法法》第八十条：地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。

及第八十二条规定部门规章之间、部门规章与地方政府规章具有同等效力，在各自的全县范围内实施。

从法律推论来讲，地方性法规高于行政规章。

能力有限，供参考。

我是法律专业并从事法律工作近三十年的答友。我认真回答，也请你认真看我的回答。

首先说你的问题有瑕疵。虽然你在描述里说概念你也看了，但从问题的术语来看，你至少没有认真看。

其次从术语表述上看。你这个问题正确的表述应该是：行政法规、地方性法规、地方政府规章和部门规章有什么区别？

地方性行政法规不是个规范的法律术语。也没有行政规章这个说法。

从立法主体上看。

行政法规的立法主体是国务院。

地方性法规的立法主体是地方各级人民代表大会及其常务委员会。

行政规章表述不准确，但可以理解，它包括国务院的各部、委出台的部门规章和地方各级人民政府出台的政府规章。

第三从内容上看。

国务院出台的行政法规，可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;(二)宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。

应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。

而地方性法规的内容，根据立法法第七十二条 省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。

设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。

部门规章是在本部门的权限范围内制定。

地方政府规章的内容是（一)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项;(二)属于本行政区域的具体行政管理事项。

第四适用地域范围上。

简单说，行政法规、部门规章原则上适用于全国，或者看法规、规章的具体规定。地方性法规在本行政区域内适用。政府规章也是在本行政区域内适用。

还有效力、立法程序、公布载体等等，具体你可以认真看看立法法。如果还分不清，你再问我。

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地方性法规是地方人大制定的；行政规章是部位及部分有权制定的地方政府制定。

那个应该是地方性法规，不是地方性行政法规吧，地方性的由行政机关制定的应该是地方（政府）规章吧

行政法规：国务院

地方性法规：省级、较大市级别的人大

地方政府规章：省级、较大市级别的政府

參照《中華人民共和國立法法》

三者概念主要涉及中國法律淵源。

1.制定主體不同

（1）行政法規由國務院制定

（2）地方性法規由省、自治區、直轄市人大及其常委會，及“較大的市”的人大及其常委會制定。（地方性行政法規應為地方性法規中涉及調整行政關係的部份，屬於部門法與法律淵源的疊加概念）

（3）行政規章分為部門規章與地方政府規章。部門規章由具有行政管理職能的國務院直屬部門制定;地方政府規章由省、自治區、直轄市的人民政府及“較大的市”的人民政府制定。

2.法律的效力不同

（1）三者比較而言，行政法規具有最高的法律效力。

（2）地方性法規（包括地方性行政法規）與部門規章（行政規章的一種）關於同一事務的規定不一致時，先由國務院提出意見。若國務院認為適用地方性法規的規定，則適用地方性法規。若國務院認為適用部門規章，則應提請全國人大常委會裁決，以其裁決為準。

（3）地方性法規（包括地方性行政法規）效力高於同級及下級人民政府所制定的地方政府規章（行政規章的一種）。

（4）部門規章與地方政府規章關於同一事務規定不一致時，由國務院裁決。

中国法律体系

宪法

法律：全国人大及其常委会制定的法律

• 如《土地管理法》（1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过）

行政法规：国务院根据宪法和法律制定的行政法规，以“国务院令”的形式发布。

• 地图管理条例（国务院令第664号）
• 不动产登记暂行条例（国务院令第656号）
• 中华人民共和国保守国家秘密法实施条例（国务院令第646号）
• 国务院关于修改《中华人民共和国资源税暂行条例》的决定（国务院令第605号）

地方性法规：省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会根据本行政区的具体情况和实际需要，在不 同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。

• 浙江省土地管理条例（2021年9月29日浙江省第十三届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过）
• 浙江省人民代表大会常务委员会关于修改《浙江省住房公积金条例》的决定（2001年11月2日浙江省第九届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过）
• 杭州市城市规划管理条例（1992年3月21日杭州市第七届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过　1992年7月25日浙江省第七届人民代表大会常务委员会第二十九次会议批准）
• 《西安市土地储备条例》（2003年8月28日西安市第十三届人民代表大会常务委员会第九次会议通过　2003年11月29日陕西省第十届人民代表大会常务委员会第七次会议批准）
• 经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施（经济特区法规）。
• 民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。

部门规章：国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章应当经部务会议或委员会会议决定，由部门首长签署命令予以公布。

• 《国土资源规范性文件管理规定》（国土资源部令第70号）
• 《国土资源行政处罚办法》（中华人民共和国国土资源部令第60号）
• 《不动产登记暂行条例实施细则》（国土资源部令第63号）
• 《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）

地方政府规章：省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章（地方政府规章）。#制定地方政府规章的依据中，没有部门规章！#地方政府规章应当经政府常务会议或全体会议决定，由省长、自治区主席、市长或自治州州长签署命令予以公布。

• 《浙江省国有土地租赁暂行办法》（浙江省人民政府令第162号）
• 《浙江省经济适用住房管理办法》（浙江省人民政府令第191号）
• 《浙江省经济适用住房管理办法》（浙江省人民政府令第191号）
• 《杭州市海绵城市建设管理办法》（杭州市人民政府令第339号）
• 《金华市机动车停车场建设和管理办法》（金华市人民政府令第63号）
• 《杭州市土地储备实施办法》（杭州市人民政府令第270号）

行政规范性文件：行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

• 《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知 》（国办发〔2018〕37号））
• 《国土资源部 财政部 中国人民银行 中国银行业监督管理委员会关于印发<土地储备管理办法>的通知》（国土资规〔2017〕17号）
• 《关于印发<土地储备项目预算管理办法（试行）>的通知》（财预〔2019〕89号）
• 《自然资源部办公厅关于进一步规范储备土地抵押融资加快批而未供土地处置有关问题的通知》（自然资办发〔2019〕3号）
• 《海南省人民政府关于印发海南省省级土地储备运作机制的通知》（琼府〔2021〕7号）
• 《杭州市人民政府办公厅关于强化用地保障助推制造业高质量发展的实施意见》（杭政办函〔2022〕74 号）

个人经验：判断一个文件是法律、行政法规、地方性法规、规章还是规范性文件，看三个东西：审议机关、批准机关、公布方式或者文号。

1.由各级人大及其常委会审议通过批准的是法律、地方性法规。

2.行政法规由人大授权国务院制定，由国务院总理以”国务院令“的形式公布。

3.国务院部门规章由需经部常委会或部长会议审议通过，由部门首长签发，通常以”××部令“的形式公布。

4.地方政府规章由省、自治区、直辖市、设区市政府常委会审议通过，由人民政府首长签发，以”××人民政府令“形式公布。

5.除此之外的都是行政规范性文件。

效力

• 宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。
• 法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。
• 行政法规的效力高于地方性法规、规章。
• 地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。
• 省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的设区的市、自治州的人民政府制定的规章。
• 部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。
• 同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。
• 行政规范性文件效力低于相应立法主体制定的行政法规、规章。
• 国务院部门规范性文件的效力应低于地方法规、地方政府规章（这一条存疑，欢迎讨论）。

一本考研政治书上写的

行政法规是由国务院制定，地方性法规是由四类主体:省级人大及其常委会，省会市，国批市，经济特区市人大及其常委会制定，地方政府规章是由上述四类主体的政府制定。行政法规与地方政府规章还有地方性法规在行政处罚，行政许可，行政强制执行的创设权也不同。其实还有很多不同。看你具体想问哪方面的不同了

前言

本文旨在以浅显易懂的语言，从行政规范性文件的定义和法律效力出发，结合具体的行政案例，讨论“不适当”的规范性文件与标准文件之间的具体执行问题。

国家/地方管理机构发布的某规范性文件，与具体的国家标准性文件之间出现内容矛盾或者执行矛盾，该如何看待？

《石油化工企业设计防火规范 GB50160-2008》要求：（可燃液体地上储罐）单罐容积大于20000m³时，应每个储罐一隔；单罐容积大于5000m³且小于或等于20000m³时，隔堤内的储罐不应超过4个；对于甲B、乙A类可燃液体储罐，储罐之间还应设置高度不低于300mm的围堰；单罐容积小于或等于5000m³时，隔堤所分割的储罐容积之和不应大于20000m³；隔堤所分割的沸溢性液体储罐不应超过2个。

但是《国家安全监管总局关于进一步加强化学品罐区安全管理的通知》（文中多以“68号文”代称）要求“可燃液体储罐要按单罐单堤的要求设置防火堤或防火隔堤”。这一要求更加严格，会有大量的、按照现行标准建设的储罐区域需要重建。

我们该如何看待行政规范性文件与国家标准文件之间发生的执行矛盾？

特别声明：本文内所引用的司法案例、法律条目、规范性文件及其解释，均来源于政府公开信息渠道。本文内容仅代表作者个人观点，欢迎交流讨论。

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一、抽象行政行为与规范性文件

章节说明：本章主要解释了本文所使用的“行政”“规范性文件”“抽象行政”等名词的定义，并简单介绍了规范性文件的常见名目、类型与特征，为后续论述作概念定性。

行政（Administration）原意是“执行事务”，《现代汉语词典》认为行政包括机关、企业团体等内部的管理工作。这个定义涵盖了广义上的任何类型的组织群体，比如学校、企业、医院，都需要一定的行政人员处理一些日常的管理事务。显然，行政法学的“行政”，其范围还要更狭隘，其所指的是“公共行政”，现代意义上的“公共行政”包括国家行政机关的执行和管理活动，也包括社会公共组织依法实施的执行和管理公共事务活动。

针对我们讨论的主题，我们本文中所提及的所有“行政”，其阐述范围仅限于：国家行政机关的执行和管理活动。我们都知道，在我国，人大是立法机关，但是日常的公共行政管理，为了兼顾一定的效率，各级行政单位都有进行抽象行政行为的权力。

什么是抽象行政行为？举个例子：A地应急管理局派人来检查XX工厂的安全情况，这是具体行政行为；检查完后，市政府突然发了一个文件，要求所有人必须穿大裤衩跳霹雳舞上班，这就是一种抽象行政行为。

按照所发布的法律文件不同，抽象行政分为两类：

1. 行政立法：国家行政机关（包括中央与地方各级）有权制定行政法规和行政规章。

2. 行政机关有权制定具有普遍约束力的决定、命令、行政措施，即制定行政法规、行政规章以外的其他规范性文件。

《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发[2018]37号，以下简称国务院37号文）中，明确指出：行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

本文采用这一概念，且本文内所表述的所有“规范性文件”一词均为行政规范性文件。

它包括三个特征：

（1）制定主体广泛：国务院、国务院各部委、国务院各部委从属的地方机构（司/局/办），以及地方的各级人民政府及其从属部门（包括部门的下属机关）都可以成为其他规范性文件的制定主体。

（2）效力多层级与从属性：其他规范性文件的效力与制定主体相对应。比如，A市发布了一个通知，要求所有人不能骑小电驴，但是A市的上级S省发布命令，要求所有人厉行节能减排，必须骑小电驴。这个时候，A市发布的通知就没有效力了。

（3）规范性和强制性：效力所及范围内，所有人都要遵循这些文件办事情。

当然，有的时候，抽象和非抽象之间，也并非完全毫无界限，根据发布规范性文章的作用对象和目的不同，也有一些“准抽象行政行为”，比如，某地发了一个通知，他明确指出某个小区的人因为传染病不允许进出，很明显，这类文件并非对所有人都生效的，只是针对特定对象的工作，但是他们的决定以文字形式保留，所以被称为“准抽象”。

因此，根据文件的具体行政目的，可以将规范性文件分为四类：

1. 行政创制性文件：这类文件独立地设定了不特定相对人的权利义务。比如，A地发布了《关于所有人必须穿黑衣服的通知》，所有人只能穿黑色衣服出门，如果穿白色衣服就要被抓起来。

2. 行政解释性文件：是指行政主体为了实施法律、法规和规章，同意各行政主体对法律、法规和规章的理解及执行活动，对法律、法规和规章的理解及执行活动，对法律、法规和规章进行解释而行程的文件。比如，A地要求穿黑色衣服后，很多人不理解，所以A地又发布了《对于特定服装穿着的解释》。

3. 行政指导性文件：行政指导是行政主体依法引导相对人自愿或不作为，以实现行政目的的非强制性文件。比如，A地要求穿黑色衣服后，全城的黑衣服一夜售空，很多人买不到，于是A地又发布了《关于合理购买黑色衣服的办法》，指导民众通过哪些渠道买到黑衣服。

4. 行政告知性文件：告知相对人或下级行政主体需要知道的事项，并未设定、变更、消灭或确认权利义务。比如A地在发布办法后，又发布了《关于加强A地出行管理的通知》，再次告知大家出行要注意哪些内容。

二、行政规范性文件的法律效力问题

章节说明：本章主要阐述了规范性文件的性质与效力问题，虽然规范性文件不属于正式的法律文本，但因为其创制主体与内容往往与国家的行政管理有关，而宪法赋予行政单位抽象行政的权力，所以规范性文件带有强制与约束效力，但由于规范性文件同样属于行政的一部分，因此其效力也受到《中华人民共和国行政诉讼法》制约。

规范性文件的法律效力问题，这实际上是一个“伪命题”，因为，严格来说，规范性文件不属于法律。我国的《立法法》明确指定的法律文件有：全国人民代表大会及其常委会制定的法律，行政法规，地方性法规、自治条例和单行条例、规章。所以，规范性文件的效力，与行政单位的行政权力是等效的。即：发布规范性文件是政府抽象行政行为的一种，其文书内容应视为行政内容而非法律内容。

换句话来说，行政法规和规章是一类具有明确法律渊源地位并且受到法律严格规范的权威法律文件，但是规范性文件只能是行政文件。无论是定义、创制主体、适用范围还是具体的制定流程，都与法律文件不同。因此规范性文件也不能作为判决的依据。

这样的性质决定了规范性文件的两方面性：一方面，它具有行政层面的约束力和强制性，这来自于他的创制主体，即各级行政单位，宪法赋予了行政单位这一强制性与约束力；另一方面，他的强制力与约束力是有限的，与行政主体一起，受到《宪法》《行政法》《行政诉讼法》《组织法》《行政处罚法》等法律的约束。想要更好地理解这里面的区别，我们来看一个案例（案号：2017-最高法行申5665号）：

金旺烟花鞭炮有限公司位于湖南省益阳市桃江县，2012年6月，当地安监局对金旺公司进行实地检查，并提出整改要求，直到10月份，安监局发布《责令限期整改指令书》，认为金旺公司药物总库与内筒线安全距离不符合要求，且没有独立的运输线路；亮珠线的道路不平整，未硬化；内筒线防护屏障不达标；部分工房排水沟不符合要求，责令其在2013年5月前按要求整改到位，逾期不整改或达不到要求的，依法给予行政处罚。但是金旺公司一直没有完成整改任务。到了2013年6月份，金旺公司进行工商登记变更，不再从事烟花生产，而改为销售。
金旺公司本以为事情已经结束，但没想到2014年12月，已经不从事烟花生产的金旺公司突然出现在桃江县安监局发布《关于关闭桃江县福财烟花鞭炮有限公司等六家烟花爆竹生产企业的请示》的关闭名单中，第二天，桃江县政府作出桃政发（2014）27号《关于关闭福财烟花鞭炮有限公司等六家烟花爆竹生产企业的决定》（以下简称27号关闭决定），内容为：“根据益政办函（2014）25号《益阳市人民政府办公室关于印发益阳市推进三大高危行业落后小企业整顿工作方案的通知》和益安发（2014）1号《关于明确2014年度三大高危行业生产企业关闭计划任务的通知》等相关文件的精神，结合该县烟花鞭炮生产企业的实际，金旺公司等六家公司的安全生产许可证已到期或自愿退出烟花爆竹生产，决定对六家烟花鞭炮有限公司依法予以关闭。
2015年7月，金旺公司向法院提起行政诉讼，要求撤销27号关闭决定并赔偿相关经济损失。最终，经过二轮公审，湖南最高法认定桃江县政府的27号关闭决定违反《湖南省行政程序规定》第七十五条第二款，依照《行政诉讼法》应当撤销，当地政府在一审宣判后已经自行撤销。但是对于金旺公司的经济损失赔偿主张，由于金旺公司未提交有力证据证明其经营损失，而桃江县政府也未在27号决定发布后实施任何强制措施或行为，所以不予采信。

在上述案件中，27号关闭决定就是一项规范性文件，他具有一定的强制性和约束力，而这个来源于他的签发单位：桃江县人民政府，人民政府对本辖区内的安全生产活动具有监督管理权。但是，规范性文件本身不能作为司法判决的依据，在实际的宣判过程中，湖南最高法依据的文件只有：《中华人民共和国行政诉讼法》（法律）《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（最高法解释）《湖南省行政程序规定》（行政法规）。而对于签发程序有问题、制定内容有问题的规范性文件，法院并不支持。在本案中，27号关闭决定的签发程序未经过集体讨论，违法了本身的行政法规《湖南省行政程序规定》，依照国家法律《行政诉讼法》应当撤销。

我们从这里可以得到一个关系图：

不过需要注意的是，规范性文件本身并不能作为诉讼对象。举个例子，小王认为A地《关于所有人必须穿黑衣服的通知》制定并不合理，因为每个人都有穿衣自由，可是他无法对《通知》提起行政诉讼，因为他无法证明这一项通知侵犯了其人身权利。但假如小王是一家服装厂的老板，他家是以生产白色衣服而出名的，只生产白色衣服，他的竞争对手看不惯，暗中勾结当地政府颁布了《通知》，这样小王家的衣服一件也卖不出去了。这种情况就符合第（八）条：认为当地行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争。

三、规范性文件与国家标准的具体执行问题

章节说明：本章将从“单罐单堤”的实际案例出发，以行政的适当性为原则，辩证看待规范性文件具体执行中的一些问题。

什么是标准？

《中华人民共和国标准化法》明确指出，本法所称标准（含标准样品），是指农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求。标准本身并不是法律文件，国家强制性标准的强制性，来源于《标准化法》。

2016年，随着我国石化工业的不断发展，储罐规模也日益壮大，但是石油化工区的储罐内往往存储的都是易燃易爆液体，因此其爆炸火灾等事故也频频发生。再加上部分石油化工区的布局建设不合理，储罐间隔距离不合理，一旦发生爆炸，有可能会产生事故多米诺效应，因此，国家安全监管总局发布了《关于进一步加强化学品罐区安全管理的通知》（安监总管三〔2014〕68号，以下简称“68号文”）。

68号文特意提到要求对储罐区按照“单罐单堤”的要求设置防火堤或防火隔堤：

（六）进一步强化化学品罐区源头管控。对未经正规设计的储罐区进行设计复核，按照有关标准规范，完善设备设施。可燃液体储罐要按单罐单堤的要求设置防火堤或防火隔堤。涉及重点监管危险化学品的罐区要定期进行危险与可操作性分析。

这项《通知》的本意是希望可以通过这类手段减少储罐区事故发生量，大部分技术专家与学者也对此表示理解，但是在执行过程中，却出现了以下几个问题：

技术要求不明确：可燃液体的范围很广，有些丙类液体虽然可燃，但是储存温度高、黏度大，流动性也比较差，即使泄露，隔堤的作用也不大。而且围绕“单罐单堤”，很多专家在设计审查时也很难统一意见。

罐区用地问题：根据国家标准《石油化工企业设计防火规范 GB 50160-2008》6.2 12条规定：隔堤内有效容积不应小于隔堤内1个最大储罐容积的10%；6.2 15中规定：单罐容积大于50000m³时，应每1罐一隔。如果所有可燃液体储罐都按照“单罐单堤”并同时执行国家标准的话，那么储罐区的占地面积会大大增加，一些工程项目的实际用地难以满足，而且一些已经建成投产的储罐区也没有空间追加隔堤，造成实际上的投资损失。

隔堤高度问题：由于隔堤的技术标准与容积有关，为了不增加占地面积，而加深高度是否可行？如果如此执行，又与国家标准相矛盾。《储罐区防火堤设计规范（GB 50351-2014）》3.2.5条规定“防火隔堤高度宜为0.5~0.8m”，而如果部分罐区强制执行单罐单堤，其高度可能会达到1.8m，又不符合国家标准了。而且过高的隔堤也会给巡检等工作带来困扰，增加消防问题。

隔堤密封性问题：如果隔堤过高，超过管线管墩的一般设计高度太多，则储罐管线必须从隔堤壁上穿孔通过，而管壁材料受到热胀冷缩作用，其穿孔与管道间会产生缝隙，其密封性难以保证，不仅削减了隔堤的原本作用，也增加管道的设计难度。

排水与排污问题：如果每个隔堤都增加排水排污管，那么，为了防止次生灾害发生，所有隔堤内的排水排污管线就不能并行，必须单独为每个隔堤设置排水排污管线，这样的设计不仅增加了管线的设计难度，很多山区的罐组也难以实现这类设计。另外，排水排污管线的增加，也增加系统泄漏点，增加了产生次生灾害的风险。

综合上面的论述，我们不难看出，原安监总局68号文的出发点是好的，是希望通过“单罐单堤”这类措施来减少储罐事故的发生率及其次生灾害，但是，类似“单罐单堤”这样的决定在实际执行过程中，却出现了很多具体问题：与国家标准出现矛盾的问题、具体执行技术指标难以统一的问题、不同专家审查意见不一致的问题，等等。因此，这项《通知》在实际执行层面，反而给各大化工企业带来了许多操作与落实问题，有企业和技术人员困扰：如果真的要同时执行单罐单堤与国家强制标准，难度可想而知，原本已经有标准操作了，再来个通知，这不是左手打右手吗？我们该如何看待这类问题？

研究问题的第一步，是确定问题的性质与范围。比如这个问题，我们可以认为是一个行政规范性文件“不适当”问题。

首先，行政单位对于标准的落实具有解释、执行与监督的权力，所以行政规范性文件出台时，应该更加充分考虑其对于标准的可执行性。我们上文已经提到，规范性文件是行政管理权力的一种体现，而标准与实际执行中，恰恰就需要行政单位的监督、管理与执行，所以，行政管理权力是大于标准文件本身的，而作为管理权力的抽象体现，规范性文件是具体落实标准文件的一种手段。我国的《标准化法》明确指出：国务院有关行政主管部门分工管理本部门、本行业的标准化工作，需要贯彻国家标准化工作的法律、法规、方针、政策，并制定在本部门、本行业实施的具体办法。这实际上就是赋权给有关部门，使其对标准文件具有修改、解释、补充、执行、监督、落实等权力。68号文就是这一权力的体现。而68号文和国标之间存在的“矛盾”，并不是条文上的矛盾，而是在执行过程中产生的两难矛盾，即要执行A就很难执行B。但从层级上看，行政管理权有权对标准的执行作解释与监督落实，所以68号文的行政管理权是高于标准本身的。从另一方面来看，68号文及其制发单位原安监总局，就理应在制定通知内容时，充分考虑标准的可执行性，以尽量避免类似的矛盾。

其次，规范性文件的制发内容应该深化落实国务院37号文，要严格制发程序，认证评估论证，广泛征求意见。根据后来安监总局发布的《对十二届全国人大五次会议第1222号建议的答复》（安监总建函〔2017〕2号，以下简称答复，见另附二），安监总局“组织专家反复研讨，并商有关部门及相关标准起草单位后”，制发了68号文，从后来国务院37号文的角度来看，这一程序是较为欠妥的，但是鉴于国务院37号文的制发比68号文晚了一两年，我们应该承认，前两年的“文件政治”泛滥的问题，是客观存在的问题，但我们并未固步自封，而是及时发现问题，解决问题，规范性文件的制发程序，正在逐步得到正规化的改善，未来，类似68号文的问题，应该会越来越少。

最后，应该完善规范性文件审查制度。规范性文件本身是难以判断对错的，因为不同的人所处的利益点不一样，对待一项政策观点也就不一样。所以不规范性文件作为司法诉讼的独立对象，是具有一定合理性的。现在，我国在行政诉讼中执行的是对规范性的附带审查，这在一定程度上是一种“亡羊补牢”，就如我们第二章节中提到的案例，如果认定一项《通知》不合理，必须要有证据材料证明这项《通知》破坏了公平竞争环境、不符合制定程序或者给企业带来了具体的损失，等等。而且根据上文的案例来看，如果行政单位没有依据规范性文件采取强制手段，就难以核定规范性文件真正给企业造成了损失，只能从制发程序等角度判断一项文件不适当。现在，各地人大常委会与有关党政机关都在主动进行规范性文件备案审查工作，定期公开规范性文件备案审查登记情况，已经使规范性文件的审查制度步入正轨。但是主动审查，依然是自上而下的纠正，很多问题存在信息差，依然难以有效纠正，所以加紧完善自下而上的反馈、沟通、审议等制度，增设有效审议渠道，也是非常有必要的。

结语

规范性文件制发是行政的一种手段，我们要辩证地看待规范性文件的存在。一方面，规范性文件的成文性、书面性、强制性与约束力，使得行政单位的能够在处理部分问题时兼具效率性与确定性，但是，另一方面，不适当地发布规范性文件，又会带来许许多多的问题，或者给民众的日常生活带来不便。我们一方面要肯定政府在发布类似文件时候的利民出发点，又要具体落实到问题上，就事论事，去讨论规范性文件的适当性与合理性。

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