红头文件和法律是什么关系呢？

前提：对于题主所谓的红头文件，我把它理解为党政机关的“公文”，当然，除了常见的党政机关使用“红头文件”外，一些企事业单位也会使用，对于此类文件，则是组织内部上行下达的往来文件。

主文包括三部分：一、什么是法律；二、什么是公文；三、小结。

一、什么是法律

对于法律，有广义和狭义之分。

以我国为例，根据《立法法》，狭义上的法律，是专指由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权制定的法律文件，也就是我们常见的《中华人民共和国XXXX法》。

对于广义上的法律，则是《立法法》中规定的包括宪法、狭义法律、法律解释（也称立法解释）、行政法规、地方性法规、地方性法规、自治条例和单行条例、行政规章（包括部门规章和地方政府规章）、司法解释、行政解释等。其效力位阶可见下图。

这里需要指出的是，根据《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》（法释〔2009〕14号）第三、四、五条的规定，在刑事、民事和行政审判中对“法律”（广义）的引用范围不同。

第三条 刑事裁判文书应当引用法律、法律解释或者司法解释。刑事附带民事诉讼裁判文书引用规范性法律文件，同时适用本规定第四条规定。
第四条 民事裁判文书应当引用法律、法律解释或者司法解释。对于应当适用的行政法规、地方性法规或者自治条例和单行条例，可以直接引用。
第五条 行政裁判文书应当引用法律、法律解释、行政法规或者司法解释。对于应当适用的地方性法规、自治条例和单行条例、国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释或者行政规章，可以直接引用。
第六条 对于本规定第三条、第四条、第五条规定之外的规范性文件，根据审理案件的需要，经审查认定为合法有效的，可以作为裁判说理的依据。

由此可见，在司法实践中，刑事和民事审判认定的可直接引用的“法律”范围不包括行政解释和行政规章，但行政审判则包括。根据第六条，在三、四、五条范围以外的规范性文件，都不再直接作为审判依据，也就是在司法审判所依据的“法律”范围以外。

二、什么是公文

根据中办、国办印发《党政机关公文处理工作条例》第三条

党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家的方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。

关于上述《条例》在法律位阶中的地位，本应是《立法法》规定的广义法律范围外的规范性文件。因为其发文机关为中共中央办公厅（中办）和国务院办公厅（国办），其中国办不属于国务院部委行署的“部门”序列，而中办则是党的机构，不属于行政机关。但是，在我国除了法律体系，还有党内法规体系，中办印发的《条例》属于党内法规，依然有较高的效力位阶，各级党委必须严格执行。根据《条例》第八条，党政机关公文有15类，如下：

公文种类主要有：
（一）决议。适用于会议讨论通过的重大决策事项。
（二）决定。适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。
（三）命令（令）。适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员。
（四）公报。适用于公布重要决定或者重大事项。
（五）公告。适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。
（六）通告。适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。
（七）意见。适用于对重要问题提出见解和处理办法。
（八）通知。适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文。
（九）通报。适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况。
（十）报告。适用于向上级机关汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问。
（十一）请示。适用于向上级机关请求指示、批准。
（十二）批复。适用于答复下级机关请示事项。
（十三）议案。适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项。
（十四）函。适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。
（十五）纪要。适用于记载会议主要情况和议定事项。

关于公文格式、行文规则、公文拟制、公文办理、公文管理，《条例》都有严格要求，其中，关于公文版式还有国家标准《党政机关公文格式》（GB/T 9704-2012），其规范格式即是我们常见的所谓“红头文件”。

三、小结

由此可见，法律是依据《立法法》规定的制定机关、授权范围、制定程序制定的法律文件，法律包括广义上的法律和狭义上的法律。一般意义上，法律具有普适性。

红头文件（公文）是党政机关内部进行业务交往的具有特定效力和规范体式的文书。一般意义上，红头文件仅针对党政机关内部，不具有普适性。但特殊情况下，红头文件可能涉及到普适性权利义务关系，则应将其类归为法律体系中的“规范性文件”，作为行政法意义上的抽象行政行为对待。这又将是另一个有趣的话题。篇幅所限，暂按下不表。

以上。

针对您的问题，我尝试回答如下：

1.两者是有联系的。所谓红头文件为通俗的说法，我认为主要是指出某组织以组织名义发布的，对内或对外起一定规范作文的文件。法律则为由国家立法机关按一定程序制定或认可的，具有强制力的规范性文件。法律又有广义与狭义之分。具体可以参见《立法法》等。

2.两者是有很大区别的。

2.1制定机关是不同的。法律是由国家制定或认可；红头文件的制定主体更为多样。

2.2强制力及适用范围是不同的。法律由具有强制力，强制力的范围及于全国或法律限定的特殊范围，由强制力保障实施。红头文件的效力范围仅限组织内部或经授权管理的职责范围内，红头文件即有具有强制力的，又可能存在倡导性的，效力不尽相同。

2.2制定程序不同。两者都必须遵行一定的制定程序，但是国家法律的制定必须遵守《立法法》。法很除了制定法，还有可能存在认可法、习惯法等。

2.3外在形式等不同。法律签署、发布、外在形式等要比一般的红头文件更加规范。

2.4司法适用不同。法律可以被司法机关作为适用的依据，红头文件则不一定。

2.5违反的后果不同。如果违反法律，需要担负相应的法律责任。违反红头文件则可能受到相应的处分。

2.6 其他的不同。如废止、执行过程和执行、解释等等。

完全讲清楚要一本书，简而言之，两者来源不同，效力不同，作用不同，后果不同，特别是涉及行政许可的只能由法律作出，文件是无效的。

红头文件不是正式称呼，可以宽泛的认为分为行政法规、地方性法规、自治条例或者单行条例、部门规章等几大类，属于法规范畴。行政法规由国务院制定，作为行政审判依据。部门规章由是国务院所属的各部、委员会根据法律和行政法规制定的规范性文件。地方性法规是法定的地方国家权力机关依照法定的权限，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，制定和颁布的在本行政区域范围内实施的规范性文件。

法律： 《立法法》第七条 全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。
全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。
全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。

由此可见，基本法律由全国人大制定。全国人大闭会期间，全国人大常委会可对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。
其关系可以通过下面规定第2、4、5、6条参考了解：

最高人民法院 关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定 法释[2009]14号

（《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》已于2009年7月13日由最高人民法院审判委员会第1470次会议通过，现予公布，自2009年11月4日起施行。 二○○九年十月二十六日 ）
为进一步规范裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的工作，提高裁判质量，确保司法统一，维护法律权威，根据《中华人民共和国立法法》等法律规定，制定本规定。
第一条　人民法院的裁判文书应当依法引用相关法律、法规等规范性法律文件作为裁判依据。引用时应当准确完整写明规范性法律文件的名称、条款序号，需要引用具体条文的，应当整条引用。
第二条　并列引用多个规范性法律文件的，引用顺序如下：法律及法律解释、行政法规、地方性法规、自治条例或者单行条例、司法解释。同时引用两部以上法律的，应当先引用基本法律，后引用其他法律。引用包括实体法和程序法的，先引用实体法，后引用程序法。
第三条　刑事裁判文书应当引用法律、法律解释或者司法解释。刑事附带民事诉讼裁判文书引用规范性法律文件，同时适用本规定第四条规定。
第四条　民事裁判文书应当引用法律、法律解释或者司法解释。对于应当适用的行政法规、地方性法规或者自治条例和单行条例，可以直接引用。
第五条　行政裁判文书应当引用法律、法律解释、行政法规或者司法解释。对于应当适用的地方性法规、自治条例和单行条例、国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释或者行政规章，可以直接引用。
第六条　对于本规定第三条、第四条、第五条规定之外的规范性文件，根据审理案件的需要，经审查认定为合法有效的，可以作为裁判说理的依据。
第七条　人民法院制作裁判文书确需引用的规范性法律文件之间存在冲突，根据立法法等有关法律规定无法选择适用的，应当依法提请有决定权的机关做出裁决，不得自行在裁判文书中认定相关规范性法律文件的效力。
第八条　 本院以前发布的司法解释与本规定不一致的，以本规定为准。

李勋律师评析：因此，从上文规定可以看出，要求是应当适用的则可以引用规范性文件，并不是像法律法规一样必须引用，对于可引用可不引用或者效力存疑的则用于说理性部分。也就是说，建议用于说理部分作为辅助而不建议用于定案依据。并不是必然的引用、判决依据。

参考案例：（2016）最高法民再148号判决。

（链接地址 http://www.sohu.com/a/272520854_771937）：

裁判要旨：

1.劳社部发[2005]12号《通知》，但该《通知》的性质是部门规范性文件。依据《中华人民共和国立法法》规定，部门规范性文件不属于法律范畴，又《中华人民共和国民事诉讼法》规定，人民法院审理民事案件，必须以事实为依据，以法律为准绳，故不能以人民法院未引用规范性文件作为认定法律适用错误的理由。

2.劳社部发[2005]12号《通知》是专门判断用人单位和劳动者之间是否具备劳动关系的规范性文件，该《通知》属于对《中华人民共和国劳动法》未规范内容的创设性规定，不能当然溯及至《中华人民共和国劳动法》实施之时。丛明滋主张确认劳动关系的开始时间是1998年10月，早于劳社部发[2005]12号《通知》的施行时间，劳社部发[2005]12号《通知》不能作为判断2005年5月25日之前丛明滋与威海日报社之间法律关系的依据。

3.丛明滋向威海日报社提供的不是单纯的劳动力这一生产要素，而是结合了其他生产要素包括投递工具之后形成的劳动产品，与劳务关系更为接近。

李勋律师评析：

报社发行员在全国必然不在少数，随着报业肉眼可见的速度以可以理解的原因迅速衰落，报社发行员这个之前尚可糊口温饱的职业随之消失大半，这些人员的身份归属如何？全国本案属于较为典型且影响面较大的劳务劳动合同辨析案例。

报社发行员具有以下特征：有报业发给的“制服”，按照一定的“工作时间”完成一定的“工作任务”以一定的“工作量”“定时”“获得报酬”。这些外在特征使得报社发行员是属于劳务还是劳动关系具有迷惑混淆性。

因此，法律并不是给任何问题配备了完美的答案，而是提供了一个解决问题的依据。判案过程类似拿出一个容器，投入法律法规、当事人证据进行搅拌，然后按照证据规则，抽取当事人证据按照法官心证对事实进行还原，然后再以法律法规为依据，考虑社会影响等参数产生该问题的答案。

譬如本案，最后的定案考虑了“生产要素说”、“家庭成员可替换”说等视角，对前述的“制服”、“工作时间”、“工作量”、“报酬发放方式”等证据及其反映的事实进行了再观察再结构。

其他相关论述：

国务院下属部门规范性文件的法律效力判断与适用 http://blog.sina.com.cn/s/blog_54ef8f740102v4st.html

部门规范性文件的选择适用标准与综合考量 https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5383126

附案例全文：

判决观点：1.劳社部发[2005]12号《通知》，但该《通知》的性质是部门规范性文件。依据《中华人民共和国立法法》规定，部门规范性文件不属于法律范畴，又《中华人民共和国民事诉讼法》规定，人民法院审理民事案件，必须以事实为依据，以法律为准绳，故不能以人民法院未引用规范性文件作为认定法律适用错误的理由。

2.劳社部发[2005]12号《通知》是专门判断用人单位和劳动者之间是否具备劳动关系的规范性文件，该《通知》属于对《中华人民共和国劳动法》未规范内容的创设性规定，不能当然溯及至《中华人民共和国劳动法》实施之时。丛明滋主张确认劳动关系的开始时间是1998年10月，早于劳社部发[2005]12号《通知》的施行时间，劳社部发[2005]12号《通知》不能作为判断2005年5月25日之前丛明滋与威海日报社之间法律关系的依据。

3.丛明滋向威海日报社提供的不是单纯的劳动力这一生产要素，而是结合了其他生产要素包括投递工具之后形成的劳动产品，与劳务关系更为接近。

中华人民共和国最高人民检察院劳动争议再审

民事判决书

发布日期：2018-10-25

中华人民共和国最高人民法院

民 事 判 决 书

（2016）最高法民再148号

抗诉机关：中华人民共和国最高人民检察院。

申诉人（一审原告,二审上诉人）：丛明滋，男，1954年10月15日出生，汉族，住山东省威海市工业新区。

被申诉人（一审被告,二审被上诉人）：威海日报社，住所地山东省威海高技术产业开发区文化中路68号。

法定代表人：鞠宏宇，该社社长。

委托诉讼代理人：褚大志，该社工作人员。

委托诉讼代理人：王静，该社工作人员。

丛明滋因与威海日报社劳动争议纠纷一案，不服山东省高级人民法院(2012)鲁民提字第93号民事判决（以下简称再审判决），向检察机关申请监督。最高人民检察院以高检民监[2015]171号民事抗诉书，向本院提出抗诉。本院作出（2016）最高法民抗8号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理本案。最高人民检察院指派助理检察员刘小艳出庭履行职务。申诉人丛明滋，被申诉人威海日报社委托诉讼代理人褚大志、王静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2009年7月1日，丛明滋向山东省威海市环翠区人民法院提起诉讼，请求确认其与威海日报社之间自1998年10月至2009年3月期间存在劳动关系。

该院一审查明，1999年9月25日，丛明滋前妻丛雪滋向威海日报社交纳押金1000元。2002年6月9日，威海日报社为丛明滋办理了工作证，丛明滋在××区范围内征订、投递威海日报社发行的报刊，威海日报社每月通过银行向丛明滋发放报酬。期间，丛明滋在经济技术开发区发行站员工星级考核为三星级。丛明滋在投递报刊时，如因故不能亲自完成，可以找其他人替代，替代人的报酬由丛明滋负担。2007年12月威海日报社为了明确用工关系，单方决定将报刊发行劳务按区域实行承包，与有关从事报刊投递工作的人员签订劳务承包协议，并决定将草庙子镇范围的报刊发行劳务发包给丛明滋，要求丛明滋签订报刊发行劳务承包协议书，丛明滋予以拒绝。2009年3月26日，威海日报社不允许丛明滋从事报刊投递工作，并停止向丛明滋支付报酬。另查明，威海日报社系事业单位法人，丛明滋、威海日报社未签订劳动合同。2009年5月，丛明滋申请劳动仲裁，要求确认与威海日报社之间存在劳动关系，威海高技术产业开发区劳动争议仲裁委员会作出(2009)威高劳仲案字第80号裁决书，裁决丛明滋、威海日报社之间不存在劳动关系。丛明滋不服该裁决结果，提起本案诉讼。

该院审理认为，首先，根据《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国劳动合同法》的相关规定，在《中华人民共和国劳动合同法》实施之前，与事业单位建立劳动合同关系的劳动者，适用劳动法的调整。根据该规定，本案中，丛明滋、威海日报社未签订劳动合同，因此，从该角度分析，2008年1月1日之前，双方之间的权利义务关系并不受劳动法法律法规的调整，不能认定双方于2008年之前存在劳动关系。其次，从劳动关系的特性分析，在劳动关系中，劳动者提供劳动具有不可替代性，不能委托他人进行；劳动者与用人单位之间具有人格从属性，存在行政隶属关系，劳动者以用人单位内部成员的身份进行劳动，接受用人单位全面的管理；劳动者向用人单位提供的是劳动过程，并不单纯强调劳动成果。本案中，丛明滋因故不能完成任务时，可以委托他人完成，并自负报酬；丛明滋向威海日报社交付的是劳动成果，即每天完成投递任务，在提供劳动成果之外，其劳动力不受威海日报社的支配，也不受威海日报社的管理和监督，因此，双方之间并不存在行政隶属关系。基于此，丛明滋、威海日报社之间不符合劳动关系的基本特性，不能认定双方之间存在劳动关系。依据《中华人民共和国劳动法》第二条的规定，该院于2010年1月19日作出（2009）威环民一初字第2276号民事判决：驳回丛明滋要求确认与威海日报社之间自1998年10月至2009年3月期间存在劳动关系的诉讼请求。案件受理费10元，由丛明滋承担。

丛明滋不服，向山东省威海市中级人民法院提出上诉。

该院审理认为，在《中华人民共和国劳动合同法》实施前，根据《中华人民共和国劳动法》的规定，事业组织和与之建立劳动合同关系的劳动者，适用劳动法的调整。本案中，丛明滋与威海日报社在劳动合同法实施之前没有订立书面劳动合同，故不受劳动法的调整，不能认定双方在2008年之前形成劳动关系。关于2008年1月1日之后双方之间的关系，由于威海日报社在2007年12月为明确其与丛明滋以及其他从事报刊发行投递人员之间的关系，即分别与相关人员订立了报刊发行劳务承包协议，并通知丛明滋签订协议，因丛明滋拒绝签订该协议，威海日报社于2009年3月26日拒绝其继续提供报刊发行劳务。以上情节表明，威海日报社向丛明滋明确了双方之间在2008年之后仍系劳务关系而非劳动关系，因此，该期间内双方亦未建立劳动关系。一审判决就此认定正确，该院予以维持。同时，从丛明滋提供的工作成果看，丛明滋只需完成投递任务，并不接受威海日报社的监督管理，与威海日报社之间并不存在人格、身份上的依附性及主体的不平等性，原审认定双方之间不符合劳动关系的特征并据此驳回丛明滋的请求亦无不当。综上，原判正确，应予维持，丛明滋的上诉理由不当，该院不予支持。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十二条第一款、第一百五十三条第一款第(一)项、第一百五十八条之规定，该院于2010年10月10日作出（2010）威民三终字第84号民事判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费10元，由丛明滋承担。

丛明滋不服，向山东省高级人民法院申请再审。2012年3月19日该院作出(2012)鲁民提字第93号民事裁定，提审本案。

该院查明的事实与原审查明的事实一致。该院审理认为，本案争议的焦点问题是双方之间是否存在劳动关系。丛明滋与威海日报社在2008年之前，未签订劳动合同，不受劳动法的调整，不能认定双方存在劳动关系。1999年9月25日丛雪滋(丛明滋前妻，两人于2001年6月12日离婚)向威海日报社交纳押金1000元，是丛雪滋与威海日报社确定劳务关系开始的书面证据，应予确定。后丛明滋开始从事报刊发行投递工作，按时将报刊投递到客户处。2002年威海日报社虽为丛明滋办理了工作证，发放了工作服，但此行为不能作为证明存在劳动关系的必要条件。因此，丛明滋与威海日报社之间不具备确定劳动关系的要件。2007年12月威海日报社为明确与丛明滋之间的关系，通知丛明滋签订报刊发行劳务承包协议，其他从事报刊发行相关人员分别与威海日报社订立了协议，因丛明滋拒绝签订该协议，不能认定双方之间存在劳动关系。因此，原审判决认定双方之间不符合劳动关系的特征，并驳回丛明滋的诉讼请求并无不当。丛明滋申请再审理由不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第(一)项、第一百八十六条第一款之规定，该院于2012年10月9日作出再审判决：维持威海市中级人民法院(2010)威民三终字第84号民事判决。

丛明滋不服再审判决，向检察机关申请监督。最高人民检察院认为，再审判决认定丛明滋与威海日报社不存在劳动关系，认定事实缺乏证据证明，适用法律确有错误。具体分析如下：依据《关于确立劳动关系有关事项的通知》(劳社部发[2005]12号)（以下简称劳社部发[2005]12号《通知》）第一条、第二条规定，若用人单位与劳动者没有签订劳动合同，但是构成事实劳动关系的，应确认劳动关系成立。事实劳动关系认定的要素包括：主体资格，从属关系，劳动性质。综合考察本案证据情况，应认定丛明滋与威海日报社构成事实劳动关系。

首先，从主体资格看，威海日报社作为事业单位法人，具有用人单位的主体资格。其次，从威海日报社对报刊发行员规定的管理制度看，丛明滋与威海日报社之间存在人身上的隶属关系。威海日报社发行中心制定的《发行工作基础读本》，可以认定发行员与威海日报社之间存在管理与被管理的人身隶属关系，而非劳务关系中单纯的财产关系。再次，从工作性质看，报刊发行和投递工作是威海日报社业务的组成部分，是威海日报社的基础性岗位。

综上，丛明滋按照威海日报社的规章制度进行报刊发行和投递工作，接受威海日报社的人事管理，符合事实劳动关系特征。结合威海日报社为丛明滋办理工作证、每月通过银行卡向丛明滋发放报酬、丛明滋在经济技术开发区发行站员工的星级考核中考核为三星级发行员等相关事实，根据劳社部发[2005]12号《通知》第一条、第二条的规定，应认定双方构成事实劳动关系。再审判决以双方未签订劳动合同，不具备确定劳动关系的要件，进而认定双方不存在劳动关系，缺乏证据证明，适用法律确有错误。

申诉人丛明滋同意检察机关的抗诉意见。

被申诉人威海日报社答辩称，第一，威海日报社与丛明滋未订立劳动合同，不存在劳动关系；第二，2008年之后双方之间是劳务关系非劳动关系。在劳动关系中，合同双方主体具有唯一性和不可替代性，而丛明滋从事报刊投递工作完全是家庭式承包性质；劳动者与用人单位之间具有人格从属性，存在行政隶属关系，而丛明滋每天投递1-2小时，其余时间均自行支配；劳动者提供劳动，用人单位提供劳动工具，而威海日报社并不提供劳动工具，丛明滋自行选择实现劳动成果的方式；丛明滋的证件是为进入政府机关单位投递报纸方便而办，并非确定劳动合同的要件；案涉《发行工作基础读本》是针对劳动合同员工，即市区范围内、长期固定从事投递工作且投递客户量大的城镇户口人员，丛明滋不在该读本管理范围之内。第三，关于法律适用问题。2008年1月1日之前需要明确劳动者与用人单位双方之间的权利义务的，不适用劳动合同法，应适应劳动法。威海日报社系全额预算事业单位，丛明滋在此工作期间，双方未签订劳动合同，故不能确认2008年1月1日之前双方存在劳动关系。劳社部发[2005]12号《通知》是部门规章，与劳动法发生冲突应优先适用上位法即劳动法。并且该劳社部发[2005]12号《通知》适用对象是企业，并不适用于国家机关和事业单位。综上，丛明滋的申诉理由不成立，请求维持再审判决。

本院再审期间，双方当事人对原审认定的事实均无异议，本院予以确认。

本院再审另查明，威海日报社发行中心制定的《发行工作基础读本》”发行员岗位质量控制标准”第3条第1款规定：坚持做到报纸投送早和准，每天早晨提前到岗接报，迅速完成报纸组合，尽早送到读者手中，不送隔天报，不错投，不漏投。第2款规定：不参加站上会议，每次罚款50元。不按时到岗，迟到30分钟以上的，每次罚款100元。对分配的工作挑三拣四、讨价还价、推诿扯皮，无故拖延投递时间的，每次罚款200元，严重的予以辞退。第3款规定：发生错投、漏投等一般性服务质量投诉，经调查属于发行员责任的，每次罚款50元，当月同一客户发生两次经调查属实的投诉，扣罚200元，站长扣罚100元。一个季度内累计5次被读者投诉，经调查属实，下岗学习一个月，期间只发基本生活费。第4条第2款规定：二次分发时间不得超过l小时，超过规定时间没有出班的，每增加10分钟，扣罚10元，订户投诉的内容是报纸缺版、污秽、损坏或弄湿，每次扣款10元。第5条规定：妥善管理征订发票和其他票据，严禁遗失或损坏。第2款规定：丢失发票者，按税务部门和报社财务规定，按所丢失份数处以罚款，如收到假币，自行承担损失，假币由统计员没收，本人全额补交应交报款。拖欠、挪用报款的，从工资中扣除补交，并处以500元罚款，情节严重的移交公安机关查处。第6条第2款规定：发行员私自缩减订户报纸投递数量的，每次扣罚100元，并按少投报纸原价2倍赔偿订户。第22条规定：发行员上岗需经发行中心和报社政工办批准，按规定填写临时用工表格，保证所填写信息真实准确，交工作保证金壹仟元。因故离岗时，须提前一个月提出申请，待发行站找好替补人员，并带领新人熟悉投递段至能独立作业，所有钱款、票据、物资等都交接清楚后，方可离岗。”分发员岗位质量控制标准”第1条规定：每天凌晨2时到岗上班，首先查看路单报数变化情况，然后按照分工准确分发各路报纸。如有特殊情况不能到岗必须提前请假，否则记为旷工。旷工的，每次罚款200元；上班迟到超过30分钟影响分发时效的，工作时私自离岗超过30分钟的，每次罚款100元。

本院再审认为，本案争议焦点是丛明滋与威海日报社之间是否存在劳动关系。

丛明滋主张自1998年10月至2009年3月期间，确认其与威海日报社之间存在劳动关系。丛明滋提出上述诉请的法律依据是劳社部发[2005]12号《通知》，但该《通知》的性质是部门规范性文件。依据《中华人民共和国立法法》规定，部门规范性文件不属于法律范畴，又《中华人民共和国民事诉讼法》规定，人民法院审理民事案件，必须以事实为依据，以法律为准绳，故不能以人民法院未引用规范性文件作为认定法律适用错误的理由。此外，因《中华人民共和国劳动法》未明确规定用人单位和劳动者之间具备劳动关系的标准，而劳社部发[2005]12号《通知》是专门判断用人单位和劳动者之间是否具备劳动关系的规范性文件，该《通知》属于对《中华人民共和国劳动法》未规范内容的创设性规定，不能当然溯及至《中华人民共和国劳动法》实施之时。丛明滋主张确认劳动关系的开始时间是1998年10月，早于劳社部发[2005]12号《通知》的施行时间，劳社部发[2005]12号《通知》不能作为判断2005年5月25日之前丛明滋与威海日报社之间法律关系的依据。丛明滋认为再审判决未适用劳社部发[2005]12号《通知》，属于法律适用错误的观点，本院不予支持。需要说明的是，判断劳动者与用人单位之间是否具备劳动关系，并不必然以签订劳动合同为前提条件。再审判决以丛明滋与威海日报社在2008年之前未签订劳动合同，不受《中华人民共和国劳动法》调整为由，认定双方不存在劳动关系，本院予以纠正。

本案中，丛明滋主张其与威海日报社之间存在劳动关系的主要事实包括：（1）威海日报社认可丛明滋从事威海日报、晚报的征订和投递工作；（2）《发行工作基础读本》以及威海日报社为丛明滋办理工作证，发放工作服，收取工作押金，丛明滋在经济技术开发区发行站员工的星级考核中考核为三星级发行员等事实，证明丛明滋是威海日报社的员工，受威海日报社规章制度的管理；（3）威海日报社为丛明滋办理银行卡，每月根据征订报纸的份数，投递报纸数量和路程、时间决定发放工资具体数额。对此，逐项分析如下：

首先，威海日报社最初与丛雪滋（系丛明滋前妻）约定报刊投递、征订工作，2002年后丛明滋才接手相关事务，并且丛明滋在庭审中亦认可系以家庭为单位负责报纸投递。本院认为，丛明滋为威海日报社投递、征订报刊并不具有专属性，其家庭成员均可从事，这一事实亦与威海日报社所称丛明滋可找他人代替完成投递工作的说法相印证。故威海日报社对丛明滋不具有劳动力使用上的专属性。

其次，丛明滋向法庭提交《发行工作基础读本》并提出威海日报社为丛明滋办理工作证、发放工作服以及进行考评等，目的在于说明其与威海日报社之间存在人身隶属性。对此，威海日报社认为办理工作证，发放工作服，仅是方便其进入相关客户单位投递报纸，收取押金的做法已经取消，星级考核只是激励员工，并不区分正式员工还是临时员工。本院认为，《发行工作基础读本》并未明确规定适用人员范围，丛明滋也未举证证明曾接受具体管理措施处理的事实。并且办理工作证、发放工作服以及进行考评等事实在劳动关系之外的其他法律关系中亦有存在的可能性，威海日报社的辩称具有一定的合理性，丛明滋诉称事实及理由并不能达到认定具备劳动关系的证明标准。

第三，威海日报社为丛明滋办理银行卡，按月发放一定数额的款项。威海日报社认为发给丛明滋的报酬是承包费，并非固定工资加薪酬，具体数额是根据投递报纸的份数决定的，每个月都不一样。丛明滋认为工资是根据征订报纸的份数，投递报纸数量和路程、时间决定的，工资是每个月发放的。本院认为，劳动力作为生产要素存在，用人单位支付工资是获得这一生产要素的对价。庭审中，丛明滋并未提供证据否认威海日报社关于每个月的具体报酬数额均不相同的事实，同时其陈述投递报刊用的摩托车、车油费由丛明滋本人提供，威海日报社并不提供投递报刊的交通工具等。故丛明滋向威海日报社提供的不是单纯的劳动力这一生产要素，而是结合了其他生产要素包括投递工具之后形成的劳动产品，与劳务关系更为接近。

综上，劳社部发[2005]12号《通知》系部门规范性文件，且在丛明滋从事威海日报社报刊投递工作之后颁布的，再审判决未将上述《通知》第一条、第二条的规定作为法律适用依据，并无不当。进一步而言，丛明滋以家庭为单位，自备投递交通工具，完成威海日报社交给的投递任务，根据投递报刊的份数确定报酬数额。故丛明滋提出的事实和理由并未达到认定劳动关系的证明标准，丛明滋的申诉理由不成立，再审判决的结果应予以维持。经本院审判委员会决定，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：

维持山东省高级人民法院(2012)鲁民提字第93号民事判决。

本判决为终审判决。

很多公司企业里面也有红头文件，如果是这种，它只是内部的一个文件，一般来说不构成法律上的约束。但在劳动争议中，是有可能作为内部制度进而产生法律约束力的。

如果是政府部门的红头文件，也属于内部规定，在民事，刑事，行政关系中和法律规定的适用有一定的牵连关系。但一般来说不能直接适用而成为法律渊源。

如果红头文件的内容体现合作事项同时经过相关方确认，进而构成合同的情况下，各方都要遵守。在此情况下，合同就是最大的法律。

回答这个问题前，需要先说一下，“法律”是有位阶的，法律是专指全国人民代表大会及其常委会制订的法律，如刑法、民法，法律在地域上讲适用于全国。红头文件是并不是法律用语，主要是Zf用来进行行政管理的一种措施

法律一般指全人大或者全人常制定的规范性文件。红头文件内容包含的范围特别广泛。主要表现就是以红色字体作为发文机关标志的规范性文件。